|
|
Депутатская неприкосновенность КАК ГАРАНТИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и сред-
ства, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем
законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации.
В юридической литературе существуют различные точки зрения на классифи-
кацию гарантий депутатской деятельности. Так, С.А. Авакьян, классифицируя гаран-
тии деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, раз-
делил их на гарантии, связанные с правами и возможностями парламентария; соци-
альные гарантии и гарантии трудовых прав; материально-финансовые и организаци-
онные гарантии1.
На наш взгляд, условно такая же классификация применима и для гарантий
деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Депутатская неприкосновенность является важнейшим, неотъемлемым элемен-
том правового статуса депутата, который представляет собой совокупность правовых
норм, устанавливающих особый порядок привлечения депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федера-
ции к уголовной, административной и конституционной ответственности. В то же вре-
мя институт депутатской неприкосновенности - это не только элемент статуса депута-
та, но и гарантия его деятельности. Депутатская неприкосновенность представляет со-
бой переплетение правовых норм, которые затрагивают среду различных отраслей
16
права - конституционного, административного, уголовно-процессуального и других -
в части установления дополнительных гарантий при привлечении депутатов законода-
тельных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации к ответственности. Отметим, что законодательные (представительные) орга-
ны государственной власти субъектов Российской Федерации, раскрывая содержание
института депутатской неприкосновенности в своих законодательных актах, как прави-
ло, не изменяют установленных федеральными законами уголовно-процессуальных
норм, не закрепляют каких-либо ограничений, исключающих возможность привлече-
ния депутатов не только к уголовной и административной, но и к иным видам юриди-
ческой ответственности.
Проанализировав современное региональное законодательство, отметим, что
законодательство большинства субъектов Российской Федерации содержит нормы,
регулирующие институт депутатской неприкосновенности. Однако в законодательстве
некоторых субъектов Российской Федерации такие нормы отсутствуют. Так, напри-
мер, в Законе Камчатской области «О статусе депутата Законодательного Собрания
Камчатской области», принятом Законодательным Собранием 1 августа 1995 г., фор-
мулировки о неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Камчатской
области не содержится. Не имеет такой нормы, регулирующей депутатскую неприкос-
новенность, и Закон Курганской области «О статусе депутатов законодательного (пред-
ставительного) органа государственной власти Курганской области».
Характерной особенностью правового регулирования депутатской неприкос-
новенности в субъектах Российской Федерации является повторение без каких-либо
существенных изменений ст. 98 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федераль-
ного закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государствен-
ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2. Статья 19 Федерального
закона закрепляет, что депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы
обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут
быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на ме-
сте преступления, или допросу, а также подвергнуты личному досмотру, за исключе-
нием случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безо-
пасности людей3.
В настоящее время существует проблема «необеспечения» на федеральном
уровне правовых гарантий неприкосновенности депутатов законодательных (предста-
вительных) органов государственной власти субъектов РФ.
По справедливому мнению С.М. Бекетовой и Б.М. Скрипникова, проблема пра-
вового регулирования депутатской неприкосновенности на уровне субъектов Россий-
ской Федерации содержит такие аспекты, как:
1) компетенция субъектов РФ по формированию собственной законодатель-
ной базы, устанавливающей основы статуса депутатов законодательных (представи-
тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государ-
ственной власти РФ и ее субъектов в сфере правового регулирования депутатской
неприкосновенности;
3) возможность применения аналогии Федерального закона в части установ-
ления депутатской неприкосновенности в отношении полномочных представителей
населения в органах государственной власти субъектов Российской Федерации4.
17
Возникает вопрос: имеют ли право субъекты РФ принимать законодательные
акты, устанавливающие и регулирующие депутатскую неприкосновенность? Ответ на
этот вопрос требует анализа конституционных норм, закрепляющих не только сферу
предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), но и предметы совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов.
Вопрос о лишении депутата законодательного (представительного) органа го-
сударственной власти субъекта Российской Федерации неприкосновенности решается
самим законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению
прокурора в десятидневный срок на основании заключения мандатной комиссии зако-
нодательного органа, образуемого по данному вопросу (ст. 24 Закона Челябинской
области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государ-
ственной власти Челябинской области» (в ред. Закона области от 23.01.1997 г.) и ст. 20
Закона Московской области «О статусе депутата законодательного (представительно-
го) органа государственной власти Московской области»).
Так, в постановлении Законодательного Собрания Челябинской области от
7 мая 1997 г. № 87 «О лишении неприкосновенности депутата Законодательного Собра-
ния Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу № 21 А.И. Мо-
розова» было записано: «Рассмотрев представление прокурора Челябинской области
А.И. Брагина о лишении неприкосновенности депутата Законодательного Собрания
Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу № 21 А.И. Морозо-
ва, заключение по данному вопросу постоянной комиссии Законодательного собра-
ния по мандатам, регламенту, депутатской этике и связям с общественностью и в соот-
ветствии с п. 4 ст. 58 Устава (Основного Закона) Челябинской области и п. 4 ст. 24 Закона
Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного) орга-
на государственной власти Челябинской области», Законодательное Собрание поста-
новило: лишить неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Челябинс-
кой области по Златоустовскому избирательному округу № 21 Морозова Александра
Ивановича»5.
Представление прокурора субъекта Российской Федерации выносится также
для получения согласия законодательного (представительного) органа государствен-
ной власти субъекта Российской Федерации на передачу дела в суд в случаях, предус-
мотренных настоящим законом.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации в порядке, установленном регламентом или иным правовым
актом, определяющим порядок его деятельности, рассматривает представление про-
курора субъекта Российской Федерации и не позднее чем через четырнадцать дней со
дня получения представления принимает по нему мотивированное решение, о кото-
ром в трехдневный срок извещает прокурора субъекта РФ. О возбуждении, прекраще-
нии уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении
депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъек-
та РФ орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщает законода-
тельному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Отказ за-
конодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации от дачи
согласия на лишение неприкосновенности депутата является обстоятельством, исклю-
чающим производство по уголовному делу, а также производство по делу об админи-
стративном правонарушении и влекущем прекращение таких дел. Решение о прекра-
18
щении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открыв-
шихся обстоятельств.
Возможности многих законодательных (представительных) органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации в связи с неприкосновенностью
депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации вызывают во многом справедливые упреки специалистов
по конституционному, административному и уголовно-процессуальному праву. Без
согласия законодательного (представительного) органа на привлечение депутатов к
ответственности нельзя обойтись, хотя при этом возможны необъективные решения.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации может не допустить передачу дела в суд, принимая на себя тем самым
его функцию оценивать фактические обстоятельства и презумпцию невиновности.
Так, например, в Тульской области депутат областной Думы Н. Новиков был
приговорен Центральным судом города Тулы к пяти годам лишения свободы. Колле-
гия областного суда рассмотрела кассационную жалобу Новикова и оставила приго-
вор в силе. Согласно Закону «О статусе депутата областной Думы Тульской области»
полномочия депутата прекращаются с момента вступления приговора в законную
силу. Соответствующее постановление должно быть принято на заседании областной
Думы. Постановление было подготовлено мандатной комиссией Думы, но депутаты
отказались его поддержать и большинством голосов оставили полномочия Н. Новико-
ва в силе6.
На наш взгляд, в таких ситуациях вопрос о досрочном прекращении депутатских
полномочий должна решать Прокуратура РФ. Установление этого порядка не наруша-
ет процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственно-
сти, установленных федеральным законодательством в соответствии с Конституцией
Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации не раз принимал постановления
о несоответствии Конституции РФ нормативно-правовых актов некоторых субъектов
Российской Федерации, посвященных депутатской неприкосновенности. Так, Консти-
туционный Суд РФ вынес постановление от 30 ноября 1995 г. № 16-п по делу о проверке
конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности
депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Кали-
нинградской областной Думы от 8 июля 1994 г., где установлена неприкосновенность
депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процес-
суального, административного и административно-процессуального права, особые
условия их привлечения к уголовной и административной ответственности, а также
иные исключения из общих правил уголовного, уголовно-процессуального, админис-
тративного и административно-процессуального законодательства, в том числе каса-
ющиеся порядка задержания, ареста, обыска, личного досмотра и допроса; все такого
рода меры не могут быть применены без согласия самой Думы, а вопрос о лишении
депутата неприкосновенности решается Думой по представлению прокурора облас-
ти.
Конституционный Суд РФ постановил:
1) Признать ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности
депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Кали-
19
нинградской областной Думы от 8 июля 1994 г., не соответствующими Конституции
Российской Федерации, ее ст. 71 (п. «г», «о»), 72 (п. «к», «н» ч. 1), 76 (ч. 1, 2, 5), 77 (ч. 1),
118, 120 (ч. 1), 129 (ч. 5).
2) Согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституци-
онном Суде Российской Федерации» решения Калининградской областной Думы и
иных органов, основанные на ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении дея-
тельности депутатов Калининградской областной Думы, не подлежат исполнению.
3) Федеральному Собранию в соответствии со ст. 77 (ч. 1) Конституции Россий-
ской Федерации надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного
(представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях бес-
препятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий7.
В декабре 1997 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел аналогичное дело в
отношении Законодательного Собрания Тамбовской области. В постановлении Кон-
ституционного Суда РФ по делу о проверке ряда положений Устава (Основного Зако-
на) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. было отмечено, что положение о депутат-
ской неприкосновенности нельзя интерпретировать как установление общего принци-
па, исключающего ответственность депутата8. Следовательно, вопрос о законности
правовых норм, устанавливающих неприкосновенность депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федера-
ции, и отсутствие правовых норм, регулирующих этот институт депутатской неприкос-
новенности в федеральном законодательстве, доказывает его исключительную злобод-
невность.
На наш взгляд, депутатская неприкосновенность не является личной привилеги-
ей, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам,
обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществ-
ляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследова-
ний, способствуя беспрепятственной деятельности депутата и тем самым законода-
тельного (представительного) органа, его самостоятельности и независимости.
Примечания
1 См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999.
С. 366-367.
2 См.: Бекетова С.М., Скрипников Б.М. Правовое регулирование депутатской
неприкосновенности на региональном уровне // Журн. рос. права. 1998. № 10-11.
С. 135.
3 См.: Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «О статусе депутатов Совета Федерации и статусе
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»»
// СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 741; 1999. № 28. Ст. 3466.
4 См.: Бекетова С.М., Скрипников Б.М. Указ. соч. С. 134.
5 См.: Южноуральская панорама. 1997. № 7.
6 См.: Законодатель на тюремных нарах // Рос. газ. 1999. 6 марта.
7 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 6.
8 Там же. 1997. № 12.
20
В.М.Шадрин
|
|