|
|
Научное исследование административно-правового положения военных комиссариатов в системе исполнительной власти является одной из весьма редко встречающихся тем диссертационных работ. В науке административного права ранее не раскрывалась специфика административно-правового статуса этих органов военного управления по сравнению с исследованием административно-правового статуса территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти.
Вопросы административно-правового положения военных комиссариатов являются одними из наименее разработанных административно-правовой наукой. Такая ситуация сложилось в силу ряда объективных причин.
Опыт ведения организационной деятельности в период Великой Отечественной войны и работы в иных чрезвычайных условиях в последующий исторический период позволил Министерству Обороны СССР выработать чёткую систему, позволявшую военным комиссариатам во исполнение поставленных задач осуществлять свои функции без особых сбоев и нарушений. Однако надлежащее функционирование прежней системы местного военного управления, помимо наличия аспекта правового, предполагало и аспект идеологический, в определенной мере восполнявший правовые пробелы.
На протяжении практически всего периода существования Союза ССР в стране существовала достаточно жесткая и отлаженная система государственного управления, названная в конце 80-х годов административно-командной системой. Господствовавшее в высших эшелонах власти в советский период истории страны и активно навязывавшееся обществу через мощную систему агитации и пропаганды мнение об абсолютной верности и непогрешимости политических решений, принимаемых на высшем уровне, в совокупности с традиционной и во многом оправданной закрытостью оборонного ведомства, в условиях деидеологизащш общества и обнажившихся правовых пробелов неизбежно привело, в ходе изменения системы и принципов государственного управления, к сокращению полномочий военных комиссариатов и упрощению их внутренней структуры, падению их роли в системе военного управления и, помимо прочего, привело к фактическому обеднению законодательства, регулирующего вопросы оборонного блока.
Последовавшие за "периодом застоя" "перестройка" и "демократизация" в Советском Союзе, а затем и в Российской Федерации, повлекши за собой возникновение и
развитие ряда существенных, подчас необратимых процессов и изменений как в политическом, территориальном, так и в социально-экономическом и идеологическом аспектах жизнедеятельности общества. Отказ от ранее официально признанной идеологии марксизма-ленинизма и от принципа наличия государственной идеологии вообще повлёк за собой смену акцентов в правосознании и, как следствие, в поведении граждан. Пробелы в законодательстве, имевшие место и ранее, но компенсировавшиеся в определенной мере системой государственного воспитания и формирования мировоззрения, в последний исторический период (последнее десятилетие) не компенсированы практически ничем. С этим связаны многочисленные сложности, возникающие в процессе осуществлена» управленческих функций органами исполнительной власти в целом и, в частном случае -военными комиссариатами, как территориальными органами одного из федеральных органов исполнительной власти - Министерства Обороны РФ.
Кризисная ситуация в деятельности территориальных органов военного управления возникла в конце 80-х годов ХХв., когда произошла либерализация многих аспектов жизни общества, государство отказалось от командных способов управления, не выработав иных.
Значимыми вехами процесса обновления законодательства и иных нормативных правовых актов по вопросам обороны, воинской обязанности и военной службы, явилось принятие ряда нормативно-правовых актов, в числе которых можно привести Закон РФ от 24 сентября 1992 г. № 3531-1 "Об обороне", Закон РФ от И февраля 1993 г. № 4455-1 "О воинской обязанности и военной службе", Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 979 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах", Постановление Правительства РФ от 22 марта 1995 г. № 292 "Об утверждении Положения о воинском учете" и др.
Данный блок нормативно-правовых актов практически в самом начале процесса становления российского законодательства по вопросам обороны юридически определил понятие обороны, существо и содержание оборонных мероприятий, компетенцию лиц, занимающих государственные должности государственной службы, органов власти и должностных лиц в области обороны, порядок воинского учёта и призыва на военную службу различных категорий граждан Российской Федерации и ряд других не менее существенных вопросов.
Главное, что определяющим образом повлияло на перестройку всей системы российских органов военного управления - это невозможность использования
государством в новых условиях старых механизмов регулирования вопросов военно-управленческой деятельности, характерных для советского периода. В условиях возрастающего значения укрепления государственности в целом не менее актуальным стало и развитие блока оборонного законодательства и иных нормативных правовых актов по вопросам обороны.
В новых условиях, в том числе и в связи с неоднородным общественным мнением и отношением к вопросам призыва на военную службу, существенно возрос общественный интерес к военному ведомству, его деятельности и регулирующему эту деятельность законодательству. Серьезные научные исследования по анализу некоторых аспектов нового военного законодательства стали появляться примерно с 1995 года, что было связано с достаточно длительным периодом формирования новой нормативной базы, регулирующей вопросы обороны, который не завершен еще и до сих пор. Однако комплексных работ, посвященных научному анализу правового статуса военных комиссариатов именно с административно-правовых позиций, на сегодняшний день практически нет.
Вместе с тем, подобный анализ является в настоящее время действительно весьма актуальным. Практически во всех правоотношениях, возникающих в сфере исполнительно-распорядительной деятельности военных комиссариатов, наряд)' с физическими и юридическими лицами - субъектами правоотношения, другой их стороной выступает уполномоченный государством орган - военный комиссариат. При этом в разработке военно-правовой тематики наметился явный дисбаланс - права, обязанности и необходимая деятельность лиц, установленные в рамках законодательства об обороне, описаны весьма подробно, хотя и не без пробелов, а административно-правовое положение, полномочия, функции и структура военных комиссариатов почему-то считаются "внутренними" вопросами военного ведомства, не представляющими большого научного интереса. Однако нельзя не отметить весьма важную роль военных комиссариатов как в развитии и осуществлении ряда существенных практических вопросов оборонного характера, так и в подготовке проектов отраслевых нормативно-правовых актов. От того, насколько совершенными будут организационная структура и функциональная компетенция военных комиссариатов, от того, насколько стоящие перед военными комиссариатами цели и задачи отвечают требованиям сегодняшнего дня, от того, насколько достаточны и разумно распределены функции и права, предоставленные системе военных комиссариатов, и, наконец, от того, насколько эффективно данные органы военного управления осуществляют свою практическую деятельность, в конечном
итоге во многом зависят состояние и развитие всей оборонной деятельности страны, защищенность ее политических интересов и, конечно, интересы граждан. Состояние научной разработанности темы.
Нормативно-правовые акты по военно-правовой тематике стали появляться в России еще в средние века, они представляют в настоящее время не только исторический интерес. Интересны они, например, с точки зрения анализа функций мобилизационных структур военного ведомства и их роли в реализации некоторых элементов военной политики, или рассмотрения возникновения и изменения структуры и компетенции органов, выполнявших функции военных комиссариатов, существовавших в условиях изменения политической системы.
Советский период не дал юридической науке слишком много исследователей административно-правовых вопросов, возникающих в сфере местного военного управления. А имеющиеся для публичного доступа книги в настоящее время можно использовать только для изучения истории военных комиссариатов. Теоретические же выводы о роли военных комиссариатов в обеспечении государственной обороноспособности в СССР и впоследствии в РФ, анализ их административно-правового статуса и целесообразность их сохранения, как системы территориальных подразделений военного ведомства, в силу вполне оправданной засекреченности многих аспектов военно-мобилизационной деятельности имели в основном закрытый, военно-прикладной характер и вряд ли публиковались в открытых научных трудах по административно-правовой тематике.
Становление нового российского военного законодательства первоначально вызвало наибольший интерес у юристов-практиков, в связи с чем первая половина 90-х годов характеризуется изданием публикаций, носящих чисто практический, прикладной характер, разъясняющих порядок и правила совершения тех или иных военно-административных процедур, реализацию некоторых прав и исполнение некоторых обязанностей. Вполне очевидно, что научная ценность таких работ ограничена, впрочем, их авторы обычно и не ставили перед собой глубоких теоретических целей.
Что же касается научных работ в исследуемой области, то можно говорить о нескольких сложившихся, достаточно устойчивых авторских коллективах, которые регулярно издают работы по военно-правовой тематике.
В числе первых следует назвать Н.А. Виноградова, под руководством и при участии которого на базе Военно-юридической академии был издан целый ряд серьезных работ. Большой вклад в изучение современного военно-административного права внесли такие
видные учёные-административисты, как Лунёв А.Е., Побежимов И.Ф., Студеникин С.С.
Научные исследования по административно -правовым аспектам военного дела проводятся и под эгидой Министерства обороны Российской Федерации, Генерального штаба ВС РФ, специалистами Военного университета, военных академий, управлений и специализированных служб. В данной связи из публикаций, анализирующих некоторые аспекты законодательства об обороне, следует отметить работы Вахидова А.Т., Дубика С.Н., Левченко В.Ю., Мальцева Л.С., Назарчука А.П., Смирнова Д.В., Цымбаренко И.Б., Шустрова Д.О. и других. Отдельные аспекты военно-административного права анализировались в ряде специальных работ.
Комплексный анализ данных публикаций позволяет разделить их на несколько категорий:
Во-первых, часть книг написала вообще не юристами и посвящена либо истории военного дела, либо техническим, специальным и иным его аспектам и, при всей их содержательности, данный блок информации может рассматриваться только как вспомогательный материал.
Во-вторых, ряд исследований посвящен лишь отдельным аспектам военного управления и потому работы этого ряда также не могут быть положены в основу комплексного изучения правового положения военных комиссариатов.
В-третьих, наиболее значимыми и серьезными являются научные работы, охватывающие, с той или иной степенью подробности, практически все аспекты правового регулирования военного дела. Такие работы выходили в виде учебников, научных монографий и научных комментариев к важнейшим законодательным актам в сфере оборонного законодательства и иных нормативных правовых актов по вопросам обороны. Однако именно в силу того, что их авторы стремились в одной книге объять абсолютное большинство вопросов военно-административного права, даже при объеме в 500 и более страниц, вопросам организационного построения и полномочиям военных комиссариатов уделялось явно недостаточное внимание.
Таким образом, несмотря на довольно внушительный объем научно-исследовательских работ, опубликованных по военной тематике, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых во главу угла были бы поставлены вопросы административно-правового статуса военных комиссариатов. И все же анализ последних наиболее глубоких комплексных работ по военно-правовой тематике показывает, что в научных кругах созревает понимание необходимости научной разработки проблематики административно-правового положения органов военного управления. В данном аспекте
можно еще раз указать на учебник "Военная администрация" под редакцией Г.Н. Колибаба и работы таких авторов как Дубик С.Н., "Организационно-правовые вопросы законопроектной деятельности органов военного управления"; Бортенев А.И., "Организационно-правовые основы осуществления исполнительной власти военными органами Вооруженных сил Российской Федерации"; Томилов И.Г., "Реализация принципа разделения властей в деятельности государственных органов по руководству Вооруженными Силами Российской Федерации".
Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом настоящего исследования является административно-правовой аспект государственно-правовой политики в области обороны и основанная на нём многообразная регулирующая, управленческая деятельность, осуществляемая военными комиссариатами на всех уровнях их системы, в пределах установленных полномочий.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правового статуса военных комиссариатов, анализ их организационной структуры и функциональной компетенции, роли и места в системе государственного регулирования вопросов взаимодействия субъектов управленческой деятельности по обеспечению надлежащего уровня обороноспособности и безопасности государства.
Цель и задачи диссертационного исследования
Описанная выше недостаточная разработанность темы настоящего исследования обусловила определение его цели:
Провести комплексное научное исследование административно-правового статуса военных комиссариатов и определение степени соответствия их тем задачам и функциям, которые выполняются данным видом органов военного управления в современных условиях.
Достижение цели данной научной работы требует решения ряда задач: 5 - Определить роль и место системы военных комиссариатов среди органов
исполнительной власти Российской Федерации и органов местного
самоуправления.
Установить и проанализировать связь и зависимость организационной структуры
военных комиссариатов и объема их функциональной компетенции от общего
курса военной политики государства.
- Выявить отношения власти-подчинения и иные управленческие связи между военными комиссариатами и иными органами, наделенными государственно-властными полномочиями, проанализировать характер взаимоотношений военных комиссариатов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Провести правовой анализ организационно-структурной системы военных комиссариатов:
а) определить основные компоненты системы военных комиссариатов, установленные законодательством и иными нормативными актами;
б) проанализировать существующие внутри системы военных комиссариатов вертикальные, горизонтальные, обратные и иные связи, установить возникающие при этом управленческие проблемы;
в) провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности военных комиссариатов.
Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования деятельности военных комиссариатов, обусловившие наделение военных комиссариатов существующим объемом компетенции. Показать принадлежность того или иного конкретного подразделения системы военных комиссариатов к одному из основных функциональных направлений их деятельности.
Раскрыть практические аспекты реализации военными комиссариатами своей компетенции, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется на всех уровнях системы военных комиссариатов для организации осуществления основных направлений деятельности военных комиссариатов. Сформулировать предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию законодательства по вопросам обороны, регламентирующего деятельность военных комиссариатов.
Методологическая основа диссертационного исследования *'
При подготовке данной работы была изучена и проанализирована научная и учебная литература по общей теории государства и права, истории государства и права, конституционному, административному, военному, уголовному, уголовно-
Э
процессуальному праву, труды учёных, исследовавших проблемы военного законодательства, административистов, государствоведов. Выводы диссертации базируются на положениях Конституции Российской Федерации, действующем законодательстве.
При изучении административно-правового статуса военных комиссариатов автором были использованы основные методы, способы и приемы исследовательской деятельности, применяемые в правовых науках.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания явлений (формально-догматический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического правоведения и другие). Наиболее значимыми методами научного познания, легшими в основу анализа правового положения системы военных -комиссариатов и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились:
Формально-логический, который использовался для анализа нормативно-правовой
стороны статуса военных комиссариатов. При помощи указанного метода удалось
выявить несоответствие ряда правовых норм, регулирующих вопросы структуры и
компетенции военных комиссариатов, реалиям жизни и государственной стратегии
развития оборонной политики, противоречия правовых актов между собой.
х Исторический, позволивший рассмотреть местные органы военного управления не
" только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого и
предполагаемого будущего. Весьма важными при этом явились ответы на вопросы,
" касающиеся причин и условий, вызвавших необходимость появления военных
*' комиссариатов в государственном механизме, основных факторов их становления и
развития в настоящем и прошлом, основных перспектив и тенденций их эволюции в
будущем.
Системный, с учетом которого система военных комиссариатов рассматривалась как социальная система и как сложное организационно-структурное образование, состоящее из многих взаимосвязанных и взаимозависимых элементов (частей), взаимодействующее при этом с внешней средой как единое целое. При помощи системного метода были проанализированы внутренние и внешние, прямые и обратные связи системы военных комиссариатов, выявлены функциональные задачи частей системы, согласованность и рассогласованность их действий в различных ситуациях. Таким образом, системный метод посредством выявления всего многообразия внутренних и внешних связей системы военных комиссариатов позволил установить недочеты в ее
функционировании и сформулировать предложения по их устранению. ;
Комплексного исследования, призванный рассмотреть статус военных комиссариатов с точки зрения нескольких правовых наук. Автор строго придерживался анализа с административно-правовых позиций, но сама сущность блока оборонного законодательства обуславливает наличие в функциональной компетенции военных комиссариатов полномочий, проистекающих из конституционного, административного, военного, уголовного и др. отраслей законодательства. Таким образом, чтобы не нарушить внутреннюю логику и взаимосвязь различных частей компетенции военных комиссариатов, был применен именно комплексный подход. При этом центр тяжести исследования, в любом случае, находился в рамках административно-правовой науки;
Сравнительного правоведения, который позволяет сравнить и оценить как и почему решен тот или иной вопрос административно-правового статуса местных органов военного управления в законодательстве различных стран.
Конкретно-социологический и статистический, при помощи которых были получены количественные, а через них и качественные характеристики функционирования системы военных комиссариатов. я Теоретическая основа диссертационною исследования 4-Исследование в рамках настоящей работы достаточно крупного комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к широкому кругу работ по теории государства и права, конституционному, административному и военному праву. При этом целый ряд работ непосредственно используется в настоящем исследовании для обоснования, подтверждения и иллюстрации оценок и выводов автора, другие же явились важным источником для понимания автором фундаментальных категорий государственно-правовой науки.
При описании многих аспектов функционирования системы военных комиссариатов был применен принцип изложения материала "от общего к частному". Иными словами, непосредственное рассмотрение вопросов военно-правовой проблематики имело в своей основе более общие правовые категории, выработанные наукой государства и права; о функциях государства и права в общественной жизни; соотношении и взаимном влиянии государства, права и общества; структурной организации государства; формах реализации права; механизмах и эффективности правового воздействия; характеристиках правопорядка и видах юридической ответственности; правилах юридической техники и др. При этом использовались труды по теории государства и права Байтина Т.Н., Венгерова А.Б., Каталиной Т.В., Керимова
ДА., Марченко М.Н., Радько Т.Н., и др.
При анализе весьма важного вопроса о месте военных комиссариатов в общем государственном механизме Министерства обороны Российской Федерации,, взаимоотношениях военного ведомства с высшими органами государственной власти были использованы работы по конституционному праву России О.Е. Кутафина, Б.И. Козловой, Н.А. Михалевой и др.
Трудно переоценить роль трудов по административному праву и теории государственного управления. Указанные работы явились фундаментом изложения практически всех вопросов настоящего исследования, поскольку военные комиссариаты являются исполнительными органами государства и научный анализ их структуры, компетенции и практической деятельности возможен только с позиций науки о государственном управлении.
В связи с изложенным, необходимо назвать следующих ученых-административистов, чьи работы были использованы в настоящем исследовании: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах. И.Л. Бачило. А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомиров.
Что касается работ собственно по военному праву, то кх характеристика уже были приведены выше в данной работе. В той или иной мере практически все они были использованы в настоящем исследовании. Наибольшую роль сыграли труды Г.Н. Колибабы, А.Е. Лунева, И.Ф. Побежимова, Д.М. Овсянко, С.С. Сгуденикина. В ходе написания работы были изучены и проанализированы работы военно-административного содержания таких авторов как:
И. Щолоков; Н. Шварц; М. Зало; А. Савари; Виноградов Н.А., Лунёв А.Е., Побежимов И.Ф., Студеникин С.С.; Артамонов Д.Н., Виноградов Н.А., Долгопятов Г.М., Колибаба Г.Н., Лунёв А.Е., Романов П.И, Белявский В.Г., Кузнецов Н.И., Овсянко Д.М., Поздняков А.Н.
Наряду с этим, при изложении практических аспектов реализации установленного объёма компетенции военными комиссариатами широко использовались материалы не только научных монографий, но и статей в научных журналах и периодической печати.
' -'•"•%'*
> Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту . • . •:.;--за~! Научная ццдезна исследования состоит в том, что эта диссертация является первым
/2
монографическим комплексным исследованием вопросов деятельности военных комиссариатов, связанной с реализацией на территориальном уровне законодательства по вопросам обороны. Круг рассматриваемых проблем, пути их решения, выводы и предложения представляют научный интерес для теории и практики некоторых вопросов организации управления обороной на территориальном уровне, в том числе и в части, касающейся содержания и объемов компетенции, установленной для органов власти и управления. В настоящей работе впервые проведён комплексный углубленный анализ основных административно-процедурных механизмов реализации норм законодательства о воинской обязанности на территориальном уровне, соотношения административно-правовых полномочий по вопросам обороны территориальных органов Министерства обороны РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, выносимые на защиту:
1. Теоретико-прикладная оценка деятельности военных комиссариатов, организационно-структурных вопросов системы военных комиссариатов и вопросов прохождения службы в них.
2. Компетенция органов местного самоуправления в вопросах обороны, которая должна заключаться в организационно-техническом и материальном обеспечении исполнения планов военного командования в учётно-мобилизационном направлении деятельности.
3. Определение организационно-штатной структуры и правил комплектования должностей военных комиссариатов.
4. Обоснование необходимости усиления надзорных полномочий военных комиссариатов и предложения по установлению механизма осуществления данных полномочий.
5. Предложение об уточнении содержания некоторых нормативных актов, регулирующих деятельность военных комиссариатов.
6. Предложение об изменении соотношения полномочий по вопросам обороны глав органов местного самоуправления и военных комиссаров районов и городов без районного деления.
7. Проект федерального закона "О военных комиссариатах", принятие которого позволит устранить многие противоречия, содержащиеся в современных нормативно-правовых
актах по исследуемой тематике. Практическая значимость диссертационного исследования
Настоящая работа написана в русле научных исследований, направленных на модернизадию, совершенствование функционирования системы военных комиссариатов Российской Федерации.
Почти десятилетний период функционирования военных комиссариатов в условиях перестройки политики и экономики, деидеологизации общества позволил накопить большой практический опыт деятельности системы военных комиссариатов в новых условиях. В связи с этим, в настоящее время возникла необходимость оптимизации организационной структуры и функциональной компетенции системы военных комиссариатов, которая позволит перевести её в новое качественное состояние: от системы органов "переходного периода" к полноценным структурам, органично вписывающимся в современную систему государственного управления, обеспечивающим высокоэффективное осуществление деятельности в рамках установленного объёма компетенции, участие в защите государственных интересов и обеспечении обороноспособности и безопасности страны.
Таким образом, практическая значимость настоящего исследования заключается в двух основных моментах:
1. В построении научно обоснованной модели на основе анализа роли и места системы военных комиссариатов в механизме управленческой деятельности органов государства при осуществлении задач оборонного характера. Указанный анализ предполагает выявление и рассмотрение основных функций, прав и обязанностей, которые должны быть возложены на военные комиссариаты в данных условиях, а также обоснование с точки зрения теории управления оптимальной организационной структуры системы военных комиссариатов и системы управленческих и иных связей между отдельными её структурными компонентами. На основе проведенного анализа выстраивается как бы идеальная, научно обоснованная модель системы военных комиссариатов.
2. Выявление реачьных проблем функционирования данной системы на основе одновременного рассмотрения практических аспектов деятельности военных комиссариатов, которые могут быть и не видны на теоретической схеме.
В итоге, комплексное рассмотрение административно-правового статуса военных комиссариатов, построенное как на анализе научных основ правового регулирования механизмов реализации задач оборонного характера, так и на изучении практики реализации военно-оборонных функций, позволяет получить полную и объективную
картину состояния и функционирования современной системы военных комиссариатов
России, сформулировать обоснованные предложения, касающиеся ее
совершенствования.
Имея своей основной целью содействие научному обоснованию модернизации системы
военных комиссариатов, такие предложения касаются вопросов:
- уточнения содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность военных комиссариатов;
- совершенствования и дальнейшего развития ряда функций, которыми наделены военные комиссариаты; наделения военных комиссариатов дополнительными полномочиями в целях оптимизации их компетенции;
совершенствования и рационализации организационной структуры и внутриведомственного управленческого механизма системы военных комиссариатов. Сформулированные в диссертации практические предложения направлены на совершенствование российского законодательства по вопросам обороны, практики реализации административно-правовых полномочий военных комиссариатов и повышение эффективности правового обеспечения охраны публично-правового интереса, заключающегося в поддержании обороноспособности государства на необходимом уровне.
Результаты проведенного исследования могут иметь значение для повышения эффективности практической деятельности органов военного управления всех уровней по подбору и расстановке кадров, выявлению уровня их профессионализма. Предложения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований по изучению вопросов административного права и административно-юрисдикционного процесса, осуществляемого различными органами российской системы исполнительной власти. Предложения в рекомендации автора могут найти применение в процессе нормотворчества.
Положения настоящего исследования могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания административного права в целом, а также ряда специальных учебных курсов: "Административная юрисдикция", "Организация государственного управления обороной" и др.
Апробация результатов диссертационного исследования
Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Основные теоретические положения,
15
обобщения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, в ряде публикаций по теме диссертации, в учебном процессе.
Большая часть материалов настоящего исследования была подготовлена автором в период прохождения им военной службы в системе военных комиссариатов Министерства Обороны РФ. Научный анализ административно-правового статуса военных комиссариатов, многие выводы и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, были использованы им при участии в осуществлении правоприменительной практики военными комиссариатами в рамках действующего КоАП; подготовке ряда проектов нормативно-правовых актов и аналитических документов в рамках служебной деятельности, в том числе:
A) проектов постановлений Главы Балашихинского района Московской области по вопросам:
- призыва граждан на военную службу (1992-1997г.г.);
- набора граждан, пребывающих в запасе, на военную службу по контракту в подразделения, выполняющие миротворческие функции (1994-1998г.г);
- постановки граждан на первичный воинский учет (1991-1996г.г);
- проведения переучета граждан, состоящих на воинском учете (1997г.);
- проведения переучета техники (1997г.);
- создания мобилизационных планов соответствующих уровней (1992-1998г.г);
а также иных документов, касающихся организационно-исполнительной деятельности
системы военных комиссариатов.
Б) предложений, направленных в военный комиссариат Московской области по внесению изменений в: Положение о воинском учете (1996г.), Положение о военных комиссариатах (1997г.), ст.ст. 190.1 - 192 КоАП РСФСР и др.
B) Публикации статей:
- "Оборонная деятельность органов местного самоуправления (администрагпшно-правовой аспект)", "Государственная власть и местное самоуправление", №2, 1999г., ИГ "ЮРИСТ".
- "Взаимодействие военных комиссариатов с органами местного самоуправления (некоторые вопросы нормативного регулирования взаимодействия военных комиссариатов с органами местного самоуправления)" - "Закон и армия", Федеральное издание, № 9-10, 1999г.
16
Структура диссертации
Настоящая диссертация состоит из введения, двух глав и заключения. В приложениях к диссертации приведены:
- проект Федерального закона о военных комиссариатах (№1);
- статистика привлечения граждан к уголовной ответственности за уклонение от
призыва на военную службу (№2);
Предлагаемая структура военного комиссариата (№3).
Научная обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и предложений автора обеспечиваются комплексным характером проведенного исследования, использованием научных источников по административному, конституционному, арбитражно-процессуальному праву, историко-логическим подходом к анализу основных административно-процессуальных категорий, результатами конкретно-социологических исследований.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются общие положения диссертации, выносимые на защиту, степень ее разработанности и научная новизна, определяется цель исследования и его задачи, методологическая основа, а также научно- практическое значение диссертации.
Первая глава ("Организационно - правовая система военных комиссариатов") в соответствии со сложившейся традицией носит теоретический характер. В ней исследуются концептуальные положения диссертации - понятие военного комиссариата и его место в системе органов Министерства Обороны Российской Федерации, а также законодательство, регламентирующее деятельность военных комиссариатов (его история и современное состояние). В соответствии с конкретными целями и границами исследования в первой главе диссертации рассматриваются вопросы, в совокупности дающие основания для характеристики военных комиссариатов в качестве органов государственного управления, выполняющих основной объем организационно-технической деятельности в целях исполнения законодательства по вопросам обороны на территориальном уровне.
17
Первый параграф первой главы ("Общая характеристика назначения, создания и развития военных комиссариатов") посвящен вопросам поэтапного развития органов военного управления, осуществляющих функции по призыву и учету военнообязанных граждан.
Диссертант определяет назначение военных комиссариатов, выявляет их сущность и военно-административную организацию этих органов, детально анализирует вопросы развития законодательства, на основе которых выделяет ряд характерных закономерностей функционирования территориальных органов военного управления России в их историческом развитии. Кроме того, отражается современное состояние системы военных комиссариатов и перспективы ее эволюции. Для достижения целей и реализации задач исследования в процессе осуществления научной работы проведен историко-правовой анализ существа и содержания деятельности в России местных (территориальных) органов военного управления в контексте исторической ретроспективы.
Исследованы объемы компетенции, рамки правового поля и сущность факторов, обусловивших необходимость наличия местных (территориальных) органов военного управления, а также установленные объемы их компетенции. Историко-правовое исследование существа деятельности органов военного управления позволило выявить определенную преемственность в объемах их полномочий и установить зависимость содержания деятельности данных органов от нормативно-правовых актов, устанавливающих нормы, регулирующие вопросы организации обороны в конкретный исторический период: наличие либо отсутствие всеобщей воинской повинности; установление категорий лиц, подлежащих воинскому учету; обязательность и содержание мобилизационных мероприятий; принципы, способы и порядок комплектования армии.
Исследуются исторические предпосылки наделения органов военного управления различными функциями, по осуществлению мероприятий оборонного характера, таких как:
подготовка и осуществление военно-мобилизационных мероприятий; учет призывных ресурсов; воинский учет различных категорий граждан; учет техники, поставляемой в войска по мобилизации; подготовка и призыв граждан на военную службу, и некоторые другие.
18
Автором называются ряд причин, в связи с которыми обосновывается невозможность в настоящее время отказа от системы комплектования вооруженных сил РФ по призыву. Это, прежде всего, социальные, демографические и экономические причины. Диссертант делает выводы о влиянии различных факторов (как экономических, так и политических) па функциональную компетенцию военных комиссариатов.
Во втором параграфе первой главы ("Система и особенности военных комиссариатов, как территориальных органов Министерства Обороны Российской Федерации) анализируются общие и специальные нормативно-правовые акты, регулирующие особенности административно- правового статуса военных комиссариатов, определяется их система и правовые основы их деятельности. Автором прогнозируются перспективы основных направлений их совершенствования. В формировании правовой основы, системы военных комиссариатов, большое значение имеют положения части 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации, устанавливающие, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Далее в исследовании определяются принципы единой системы военных комиссариатов, неразрывно связанных с общими принципами организации и осуществления военного управления; таких как: единой военной политики, единой военной территории (военного округа), единого оборонного законодательства, единого механизма правового регулирования.
Современный этап формирования системы военных комиссариатов начинается с принятия в 1996 году Федерального закона "Об обороне", закрепившем принципиально новый подход к понятию системы органов военного управления в Российской Федерации. В процессе анализа нового законодательства об обороне автором исследуются вопросы компетенции органов военного управления: - по контролю за соблюдением законности и установленного порядка осуществления
управленческих действий в военных комиссариатах различного уровня;
по разработке определенных стратегических оборонных планов развития
подведомственной отрасли;
по подготовке нормативных актов по вопросам обороны;
Автор приходит к выводу, что управления (штабы) военных округов, которым непосредственно подчиняются входящие в состав военного округа органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил и военные комиссариаты, осуществляют управление подчиненными субъектами, с одной
стороны, и выступают в качестве «каналов связи» между руководством Генерального Штаба, военными гарнизонами и территориальными органами военного управления, с другой стороны. Военные округа по своей сути являются промежуточным руководящим звеном между Генеральным Штабом и военными комиссариатами, непосредственно осуществляющими местное военное управление, надзор и контроль за соблюдением военного законодательства, осуществление местных мероприятий оборонного характера.
Система военных комиссариатов регламентирована Положением о военных комиссариатов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15.10.1999 № 1372, согласно которому Министерство обороны Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления создает:
- военные комиссариаты субьектов Российской Федерации в республиках, краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге, автономные области, автономных округах;
- военные комиссариаты районов, городов (без районного деления), административных округов и равных им административных образований.
В отдельных случаях могут создаваться объединенные военные комиссариаты для нескольких муниципальных образований, имеющих общую территорию.
По мнению автора, специфичность статуса военных комиссариатов заключается в том, что являясь территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации и Б соответствии с нормами законодательства по вопросам обороны имея строгое подчинение вертикальное подчинение, военные комиссариаты фактически находятся в двойном подчинении, починяясь по горизонтали администрации субъекта Российской Федерации, либо администрации органа местного самоуправления.
Таким образом делается вывод о достаточно сложной фактической системе соподчиненности между военными комиссариатами и исполнительными органами субъектов Российской федерации и местного самоуправления.
Диссертант анализирует особенности нормативно-правового регулирования основных направлений деятельности военных комиссариатов и приходит к выводу, что нормотворческая, юрисдикпионная и организационно-распорядительная деятельность военных комиссариатов относятся к основным видам их деятельности.
Автором делается вывод об актуальности проблемы совершенствования норм по вопросам регулирования деятельности и материального обеспечения военных комиссариатов.
2.О
Третий параграф первой главы ("Аппарат военного комиссариата") посвящен вопросам, устанавливающим организационно-штатную структуру военного комиссариата района (города без районного деления). Поскольку военный комиссариат подобного уровня является основным исполнительским звеном всей системы военных комиссариатов Российской Федерации, то и характеристика данной системы определяется через низовое звено этой системы, то есть через аппарат военного комиссариата района (города без районного деления).
Автором исследуются структура аппарата этого органа, квалификационные требования к лицам, замещающим должности в военных комиссариатах данного уровня и задачи, решаемые должностными лицами этого органа, дается ряд рекомендаций по совершенствованию деятельности аппарата военного комиссариата, в числе которых называется:
- установление более строгих и четких норм ответственности физических и юридических лиц за нарушение законодательства об обороне;
соблюдение принципа комплектования должностей, замещаемых в военных комиссариатах военнослужащими, офицерами, чьи кандидатуры представляется и утверждаются только по согласованию с начальниками организационно-мобилизационных управлений военных округов и Главным организационно-мобилизационным управлением Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации;
введение обязательной системы тестирования военнослужащих, проходящих службу в системе военных комиссариатов (добровольной и обязательной).
Аппарат военного комиссариата представляет собой совокупность отделов, служб и иных подразделений, решающих вопросы оборонного значения в пределах своей компетенции.
Военный комиссариат через управленческий аппарат решает задачи, установленные федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами посредством организации и проведения мероприятий, составляющих существо административно-правовой деятельности военных комиссариатов. Помимо текущей служебной деятельности, осуществляемой штатными структурными подразделениями военного комиссариата, существуют и виды деятельности, осуществление которых происходит на коллегиальной, межведомственной основе - в составе комиссий, в которые входят и представители военного комиссариата.
Автором делаются выводы о целесообразности осуществления некоторых
изменений в вопросах построения их организационно - штатной структуры, а именно:
- изменение организационно - штатной структуры военных комиссариатов и порядка их комплектования;
- замещение в военном комиссариате военно-учетных должностей гражданского персонала офицерами (прапорщиками) запаса;
назначение на руководящие должности в военные комиссариаты офицеров, имеющих определенный опыт работы на соответствующих должностях и по представлению организационно - мобилизационных управлений военных округов, согласованному с Главным организационно-мобилизационным управлением Генерального Штаба;
- назначение на должность начальника военно-врачебной комиссии военного комиссариата военного врача, контракт с которым без согласования с соответствующим военным комиссаром от лица Министерства обороны подписывает начальник медицинской службы соответствующего военного округа. Глада вторая_("Одяо»дые направления деятельности военных комиссариатов") состоит из трех параграфов и посвящена правовому анализу основных направлений деятельности военных комиссариатов, а также раскрытию содержания предложений по вопросам совершенствования нормативно-правовых актов, регулирующих осуществление данных видов деятельности военными комиссариатами.
В первом параграфе второй главы ("Принципы деятельности, задачи и функции военных комиссариатов") исследуются основные прннпшш, на которых базируется деятельность военных комиссариатов (принципы законности, верховенства Конституции РФ, централизации, единоначалия, профессионализма, территориальности, двойного подчинения). Под принципами деятельности военных комиссариатов понимаются обусловленные природой статуса территориального органа федерального органа исполнительной власти коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности данных территориальных органов Министерства обороны, формы и порядок их функционирования, а также условия реализации установленных объёмов компетенции. В работе анализируются нормы действующего законодательства, устанавливающие задачи и определяющие функции территориальных органов военного управления. Применительно к функциональной характеристике военных комиссариатов, выделяется несколько основных направлений их деятельности, вытекающих из существа задач, стоящих перед органами военного управления данного вида:
- военно-мобилизационное;
22
- военно-учётное;
- военно-призывное;
- исполнительно-координационное; проектно-нормотворческое;
•. !•
- социальное;
- надзорно-юрисдикционное;
справочно-информационное.
Автором анализируется содержание основных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы создания и функционирования военных комиссариатов, а также даются некоторые оценки эффективности их деятельности по организации исполнения законодательства об обороне на территориальном уровне. В процессе проведенного анализа выявлены отдельные несоответствия некоторых нормативных правовых актов по вопросам обороны Конституции РФ и федеральным законам. Вносятся предложения по усовершенствованию нормативной базы, устанавливающей порядок создания военных комиссариатов, назначения состава призывной комиссии, правовые основы организации очередного призыва граждан на военную службу.
Второй параграф второй главы ("Компетенция военного комиссара") посвящен вопросам административно-правового статуса военного комиссара - должностного лица, возглавляющего военный комиссариат.
Анализируются основные нормативно-правовые акгы, устанавливающие объёмы прав, обязанностей и ответственности военного комиссара, определяются объёмы полномочий и основные направления правоохранительной деятельности военных комиссариатов. Вносятся предложения по уточнению спорной квалификации нормы, предусматривающей пределы ответственности военного комиссара и содержащейся в разделе об ответственности, установленной для военного комиссара в "Положении о военных комиссариатах".
В целях оптимизации объёмов компетенции автором предложены:
- иная редакция раздела упомянутого Положения, обобщённо устанавливающего виды непосредственной деятельности военного комиссара;
- включение в текст Положения норм, устанавливающих общие основания и порядок
освобождения военного комиссара от занимаемой должности.
В процессе анализа административно-юрисдикционных полномочий военного комиссара исследовано содержание норм КоАП РСФСР и проекта КоАП РФ, предусматривающих полномочия военного комиссара по привлечению субъектов административного
23
правонарушения к административной ответственности, внесено предложение об установлении понятия военно-административного правонарушения, дополнив им соответствующие разделы КоАП РСФСР и проекта КоАП РФ:
"Военно-административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный порядок управления, установленный системой правовых норм, регулирующих осуществление политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории противоправное, виновное действие либо бездействие физического лица или юридического лица, за которое настоящим Кодексом предусмотрена административная ответственность.
Перечень составов военно-административных правонарушений, порядок производства процессуальных действий, виды и порядок наложения взысканий установлены Кодексом об административных правонарушениях",
Анализируя содержание надзорно-контрольных функций военного комиссара, автор вносит предложение об изменении порядка проведения медицинского освидетельствования граждан, подлежащих призыву на военную службу. В частности, предлагается:
- стационарное медицинское освидетельствование граждан, подлежащих призыву на военную службу, осуществлять в военно-медицинских учреждениях;
- финансирование медицинского освидетельствования производить из средств субъекта РФ, в котором проживает обследуемый гражданин;
- удержание денежных средств за проведённое медицинское освидетельствование в пользу его осуществившего военно-медицинского учреждения осуществлять в бесспорном порядке с расчётного счёта органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ по тарифам, установленным Правительством РФ.
Автором исследованы объёмы и виды административных взысканий, налагаемых
военным комиссаром и внесены предложения:
- об увеличении размеров сумм административных штрафов, налагаемых за совершение военно-административных правонарушений;
- о наложении за отдельные виды военно-административных правонарушений иных
видов взысканий, в том числе и административного ареста.
Кроме административных, в данном параграфе исследованы также объёмы дисциплинарных и иных полномочий военного комиссара, а также правовые условия,
24
создание которых необходимо для эффективной реализации юрисдикционных полномочий военного комиссара.
Одним из правовых условий реализации юрисдикционкых полномочий военного комиссара автор считает установление в нормативном порядке обязанности средств массовой информации осуществлять военно-информационную кампанию в течение двух месяцев с момента опубликования Указа Президента РФ о проведении очередного призыва на военную службу, для чего ежедневно в выпусках утренних и вечерних блоков новостей (печатные СМИ - в каждом выпуске в течение установленного периода времени) оповещать граждан об опубликовании этого указа и его содержании.
Той же нормой должно быть установлено, что каждое совершеннолетнее лицо мужского пола, не проходившее военную или альтернативную гражданскую службу, считается надлежаще оповещенным о возложении на него обязанности несения военной или альтернативной гражданской службы по истечении месячного срока с момента опубликования Указа Президента Российской Федерации об очередном призыве граждан на военную службу.
Данное нормативное закрепление порядка и последствий информирования соответствующих категорий граждан о необходимости прохождения военной службы создаёт условия для эффективной реализации административно-юрисдикционных полномочий военного комиссара, так как на сегодняшний день действующее законодательство крайне осложняет доказывание факта надлежащего извещения гражданина о его обязанности прибыть в военный комиссариат для прохождения освидетельствования на предмет годности к военной службе, особенно в случае злостного уклонения данного гражданина от получения повестки из военного комиссариата.
Вышеназванные нормы предлагается ввести в текст Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".
В третьем параграфе второй главы ("Взаимодействие военных комиссариатов с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при решении задач оборонного характера") проведён анализ содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих правовые основы взаимодействия военных комиссариатов с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при решении задач оборонного характера. Выявлены виды деятельности военных комиссариатов, обязательным условием успешного осуществления которых является сотрудничество с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. К таким видам деятельности можно отнести все виды,
требующие внешних финансовых и материальных затрат. При исследовании административно-правового аспекта вопросов взаимодействия военных комиссариатов с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления особое внимание обращалось на определение соотношения объёмов компетенции участников упомянутого взаимодействия, выявление степени приоритетности полномочий каждого из них в конкретной правовой ситуации, существа этих полномочий. Проведённый правовой анализ выявил тенденцию к увеличению на территориальном уровне полномочий в подготовке, организации и осуществлении мероприятий по вопросам обороны у органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Военные комиссариаты фактически исполняют организационно-технические функции по осуществлению на территориальном уровне мероприятий оборонного характера в том числе и на основании актов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Доминирующее положение должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по отношению к военным комиссарам установлено также и при анализе состава комиссий, осуществляющих на территориальном уровне реализацию некоторых аспектов законодательства об обороне. В процессе диссертационного исследования уточнялось соотношение полномочий в вопросах реализации законодательства об обороне не территориальном уровне, имеющихся у федеральных государственных служащих (военных комиссаров), государственных служащих субъектов РФ (должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ) и муниципальных служащих (должностных лиц органов местного самоуправления). Было установлено преобладание объемов прав, которыми наделены должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления перед военными комиссарами. В комиссиях, создаваемых для решения на территориальном уровне некоторых вопросов обороны, военный комиссар находится в отношениях подчинённости с государственным служащим субъекта РФ или муниципальным служащим. Создание комиссий для совместной деятельности по реализации законодательства об обороне осуществляется на основании акта территориальных властей - постановления главы органа исполнительной власти субъекта РФ или главы муниципального образования. Этим актом военный комиссар назначается одним из вышеупомянутых должностных лиц заместителем председателя комиссии, председателем комиссии должностное лицо, издавшее акт, назначает своего заместителя.
В целях укрепления государственной вертикали власти и соблюдения
26
установленного Конституцией РФ соотношения объемов компетенции между органами исполнительной власти различного уровня и органами местного самоуправления, автор вносит предложения об изменении редакции ст. ст. 27, 29 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в части, устанавливающей соотношение полномочий военного комиссара и главы муниципального образования, а также в вопросе полномочий органа, издающего акт о назначении состава призывной комиссии.
Исследование правовых основ некоторых видов материального, финансового и технического обеспечения военных комиссариатов выявило некоторое несоответствие Конституции РФ и отдельным Федеральным законам норм, регламентирующих осуществление некоторых видов обеспечения военных комиссариатов за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Указом Президента РФ установлены нормы, определяющие порядок расходования средств бюджетов - субъектов РФ и органов местного самоуправления - на решение вопросов федерального уровня - обеспечение оборонных мероприятий. В этой связи в приложении к диссертации автором предложен проект федерального закона "О военных комиссариатах", содержание, порядок принятия и уровень юридической силы которого позволили бы разрешить многие противоречия, содержащиеся в нормативных актах, регламентирующих решение военными комиссариатами вопросов обороны на территориальном уровне.
В заключении изложены основные выводы исследования и научно-практические рекомендации по совершенствованию законодательства, устанавливающего статус и регулирующего деятельность военных комиссариатов.
Завершает диссертацию список использованной литературы, нормативно-правовых актов и документов, использованных диссертантом.
Некоторые положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора: Сухарев А.С. "Оборонная деятельность органов местного самоуправления (административно-правовой аспект)", //"Государственная власть и местное самоуправление", №2, 1999г., ИГ "ЮРИСТ".
Сухарев А.С. "Взаимодействие военных комиссариатов с органами местного самоуправления (некоторые вопросы нормативного регулирования взаимодействия военных комиссариатов с органами местного самоуправления)" //"Закон и армия", Федеральное издание, № 9-10,1999г.
|
|