|
|
Диссертация посвящена теоретическому и организационно-правовому анализу проблем становления и развития органов записи актов гражданского состояния в России.
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с деятельностью органов записи актов гражданского состояния и повышением эффективности их деятельности как важнейшими гарантиями обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка в стране.
Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, современные условия развития государства, провозглашение конституционных прав и свобод человека и гражданина привели к необходимости расширения роли семьи в обществе.
Семья в наибольшей степени в условиях реформ подвержена трудностям, с которыми сталкивается общество. Именно поэтому семья нуждается в повышенной юридической защите. Обращение к проблеме деятельности органов записи актов гражданского состояния в Российской Федерации представляется весьма своевременным, т.к. общество и государство контролирует через органы ЗАГС соблюдение условий создания, функционирования и распада семьи.
Несмотря на опыт, накопленный с 1917 года, в сфере организации и деятельности органов записи актов гражданского состояния для Российской Федерации вопросы деятельности органов ЗАГС являются полностью не исследованными и в силу этого требуют специального административно-правового исследования. Развитие и деятельность органов записи актов гражданского состояния в России происходит в специфических условиях, когда государство в своем развитии переходит от тоталитарного к демократическому устройству. Следует отметить, что являясь органом
исполнительной власттй, органы записи актов гражданского состояния ориентированы на соблюдение прав и законных интересов личности, на укрепление правовых институтов государства.
Задачи деятельности органов ЗАГС в современной России поднимаются на общегосударственный уровень в связи со становлением в ней правового государства.
Характерной чертой развития органов ЗАГС на современном этапе является крайняя необходимость широкого внедрения компьютеризации в практику деятельности органов ЗАГС, которая должна стать залогом дальнейшего повышения эффективности их функционирования. Также актуальной является проблема управления и планирования, развития кадрового потенциала органов ЗАГС. Кадровая работа - одно из наиболее ответственных и многогранных направлений в деятельности органов ЗАГС.
В системе органов исполнительной власти органы ЗАГС непосредственно обеспечивают соблюдение конституционных прав личности и законности.
Важность решения данной задачи определяется тем, что от уровня профессионализма и компетентности, дисциплины и служебной этики во многом зависит решение всего комплекса проблем по регистрации актов гражданского состояния, укрепления авторитета органов исполнительной власти в обществе. Деятельность органов ЗАГС по регистрации актов гражданского состояния обеспечивается судами и применением соответствующей юридической базы. В настоящее время совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность органов ЗАГС, является насущной задачей и требует дальнейшего научного совершенствования. Комплексный анализ особенностей деятельности органов ЗАГС в сфере регистрации актов гражданского состояния на различных этапах государственного развития позволяет не только изучить и обобщить накопленные знания, но и выработать практические рекомендации. Актуальность темы также обусловлена
отсутствием обобщающих исследований по проблеме деятельности органов ЗАГС в РФ, что является очевидным пробелом в административно-правовой науке и не позволяет объективно исследовать особенности исполнительной деятельности в России.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с регистрацией актов гражданского состояния органами ЗАГС России, в условиях социально-экономического реформирования общества.
Предмет исследования составляют деятельность органов записи актов гражданского состояния и вопросы организации их взаимодействия с другими органами исполнительной власти.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование деятельности органов записи актов гражданского состояния по регистрации актов гражданского состояния на основе разработки и внедрения в практику соответствующих научно-обоснованных рекомендаций.
Для достижения этой цели в диссертации были лостав-пены и решаются следующие задачи:
- изучение историко-правовых аспектов развития органов записи актов гражданского состояния;
- анализ законодательной базы, регулирующей деятельность органов ЗАГС;
- определение места и роли органов записи актов гражданского состояния в системе органов исполнительной власти;
определение основных направлений совершенствования законодательной базы регулирования деятельности органов ЗАГС;
- определение основных направлений совершенствования структуры органов ЗАГС.
Методологическую основу исследования составляют диалектический, системно-структурный, формально-
юридический, сравнительно-правовой, социологический и исторический методы.
Теоретической основой диссертации послужили выводы и предложения, основанные на положениях научных работ ученых: М.В. Антокольской, Л.И. Антоновой, Ю.Я. Бас-кина, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, Э.В. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Д.И. Луковской, A.M. Нечаевой, Л.А. Николаевой, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, И.Е. Тарханова, А.И. Экимова и др.
Эмпирическую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, международно-правовые и ведомственные нормативные акты.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности различных ее аспектов. Впервые предпринята попытка комплексного анализа теоретических и практических проблем в деятельности органов записи актов гражданского состояния. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования деятельности органов записи актов гражданского состояния, в преподавании соответствующих учебных курсов для слушателей и студентов вузов и в практической деятельности органов ЗАГС. !
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
- административно-правовой опыт становления и развития органов записи актов гражданского состояния;
- основные направления деятельности органов ЗАГС;
- особенности современного законодательства, регулирующего деятельность органов ЗАГС;
Ф • '
- роль и место органов ЗАГС в системе исполнительной власти;
- предложения по совершенствованию организации деятельности органов ЗАГС;
- теоретическое обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации по регистрации актов гражданского состояния.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, а также были апробированы в ряде научных выступлений и учебных пособий, подготовленных соискателем.
Структура диссертации предопределена ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка используемой литературы.
- II. Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, определяется цель, задачи и методы исследования, научная новизна, положения и выводы, выносимые на защиту, а также теоретическая и практическая значимость диссертации.
Первая глава - «Становление и развитие органов ЗАГС» - состоит из трех параграфов:
1. Организационно-правовые основы возникновения и развития органов ЗАГС.
2 Правовые акты, регулирующие деятельность органов ЗАГС в системе органов исполнительной власти.
3. Основные направления деятельности органов ЗАГС.
8 первом параграфе «Организационно-правовые основы возникновения и развития органов ЗАГС» автор обра-
8
v
**цается к исторической проблематике становления органов ЗАГС.
Анализ становления органов записи актов гражданского состояния позволяет сделать вывод, что начиная с 1917 года, Советское государство стремилось контролировать создание, функционирование, распад семьи, личные права человека в нашей стране, предусматривая возможность вмешательства государства в личную жизнь человека и гражданина.
Так, в первый год советской власти 1917 г. наиболее остро в России стояла проблема введения гражданской формы брака, упрощения процедуры развода, а также уравнение в правах внебрачных детей. Кроме этого, браки, разводы, рождение детей находились в ведении церкви. Острота стоящих проблем в семье, а также необходимость сосредоточить в руках Советской власти все государственные полномочия, привели к необходимости отделения властных полномочий от церкви и передачи их полностью государственной исполнительной власти.
В связи с этим, почти сразу после Октябрьской ревопю-ции 1917года, были проведены две важнейшие реформы семейного законодательства. В декабре 1917 года вышел декрет «О гражданском браке, детях и о ведении книг актов гражданского состояния» и декрет «О расторжении брака».
Народным комиссариатом юстиции и по местному самоуправлению для проведения в жизнь этих декретов была принята Инструкция, где указывалось о незамедлительных действиях по созданию отделов записей браков и рождений.
На отделы ЗАГС возлагались не только функции по регистрации актов гражданского состояния, но и нотариальной части. Таким образом, органы ЗАГС были жестко встроены в централизованную систему власти. При этом наблюдался жесткий классовый подход в отношении pea лизации личных прав человека. Единственной формой брака для всех граждан России, независимо от вероисповеда-
ния, стало заключение гражданского брака в государственных органах. Бракоразводные дела были изъяты из компетенции судов Духовных консисторий. Дела о разводе возбуждались по одностороннему заявлению супруга и были переданы в ведение местных судов. При разводе по взаимному соглашению супругов предусматривались внесудебные процедуры развода. Брак, заключенный в церковной форме, после принятия декрета не порождал правовых последствий. Однако, первые декреты затронули только некоторые аспекты регулирования семейных отношений и в связи с этим в 1918 году был принят первый кодифицированный семейно-правовой акт, регулирующий в том числе и деятельность органов ЗАГС.
Анализ развития органов ЗАГС показывает, что Декреты положили в стране начало созданию системы органов записи актов гражданского состояния. На всех этапах развития Советского государства осуществление регистрации актов гражданского состояния органами ЗАГС являлось эффективным средством контроля государства за ячейкой общества - семьей, важным инструментом обеспечения личных и имущественных прав граждан.
Второй параграф «Правовые акты, регулирующие деятельность органов ЗАГС в системе органов исполнительной власти» посвящен анализу законодательства, регламентирующего деятельность органов ЗАГС в советский период. Прежде всего диссертант отмечает, что Семейный кодекс 1918 года «Об актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве» явился нормативно-правовым актом, в котором нашли свое отражение принципиально важные для того времени положения: устанавливалась опека над несовершеннолетними и больными, признавался брак, зарегистрированный в органах ЗАГС, предусматривались условия вступления в брак, определялся порядок регистрации актов гражданского состояния. Тем самым была закреплена административно-правовая основа
10
формирования органов ЗАГС и нормативно-правовые аспекты, регулирующие их деятельность.
В связи с необходимостью более полной регламентации проблем возникновения, существования и распада семьи, и деятельности органов, контролирующих этот процесс, s 1926 году был принят «Кодекс законов о браке, семье и опеке». С принятием этого кодекса в области семейно-административных отношений наступила определенная административно-правовая стабильность. Кодекс просуществовал до 1968 года. Диссертант отмечает, что с изменением идеологических задач государства, Кодекс 1926 года стал претерпевать изменения. Недостатки и пробелы Кодекса устранялись с помощью законов и подзаконных актов.
В связи с изменениями, происходившими в политике и экономике, происходили заметные изменения и в законодательстве. В 60-е годы отмечалось появление большого количества законодательных актов, регулирующих, в том числе, и деятельность органов ЗАГС. Поэтому в 1968 году были приняты общесоюзные «Основы законодательства о браке и семье». В основы был включен специальный раздел «Акты гражданского состояния». В 1969 году был принят Кодекс о Браке и семье РСФСР. Постепенно Россия вступила в период становления гражданско-правового общества, это потребовало, наряду с решением политических и экономических задач, изменения положения человека в системе социальных отношений. В первую очередь это коснулось семьи, как естественной сферы жизнедеятельности человека. Наиболее острые, не терпящие отлагательства вопросы решались внесением изменений в действующее законодательство, принятием новых нормативных актов, касающихся деятельности органов ЗАГС. Этот процесс свидетельствовал об объективной необходимости модификации законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений. Диссертант отмечает, что в связи с этим, в современных административно-правовых реалиях
11
возникла необходимость принятия федерального закона о регистрации актов гражданского состояния в Российской Федерации. Это обусловлено тем, что существовавшее до введения ныне действующего Семейного Кодекса, семей-но-административное законодательство, представляло собой сложный правовой материал, состоящий из актов, принятых в разное время различными органами власти. Кроме того, качественные изменения в российском законодательстве в области международного права произошли в 1991 г. и связаны с принятием сначала Основ гражданского законодательства, а затем и Гражданского Кодекса РФ (1994 г.).
S третьем параграфе «Основные направления деятельности органов ЗАГС» диссертант отмечает, что сложившаяся в советский период система органов записи актов гражданского состояния представляла собой организованную структуру органов власти, призванную осуществлять регистрацию актов гражданского состояния. Обращается внимание, что анализ данных, характеризующих структуру и особенности функционирования органов ЗАГС в советский период, свидетельствует о сложившейся системе регистрации актов гражданского состояния. В развитии общественных процессов в Советской России функционирование органов записи актов гражданского состояния имело немаловажное значение. Организация их деятельности была призвана создать условия для соблюдения действовавшего тогда законодательства, порядка оформления документов, повышения общественного значение регистрации актов гражданского состояния, контроля государства за личностью. В то же время законодательные акты, принятые в советский период, закрепившие систему органов ЗАГС и определившие ее место в системе органов исполнительной власти, были весьма разнообразны.
В дальнейшем диссертантом делается вывод о несовершенстве нормативно-правовой базы, которая регулировала деятельность органов ЗАГС в советский период.
12
Во второй главе «Административная деятельность органов ЗАГС в современный период» выделены параграфы:
1. Место и роль органов ЗАГС в системе исполнительной власти.
2. Структура и управление органами ЗАГС.
3. Законодательство, правовое положение, функции и задачи районных отделов ЗАГС Санкт-Петербурга.
4. Административно-правовое совершенствование и развитие деятельности органов ЗАГС.
В первом параграфе «Место и роль органов ЗАГС в системе исполнительной власти» автор подробно исследует вопросы, связанные с деятельностью органов ЗАГС в системе исполнительной власти. Отмечая, что органы ЗАГС входят в состав как отраслевых, так и территориальных органов власти, автор считает, что вопрос улучшения взаимодействия органов ЗАГС с другими органами исполнительной власти, такими как органы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, органами внутренних дел, Федеральными судами, налоговыми инспекциями, прокуратурой, органами статистики, нотариальными, исправительными учреждениями в деле регистрации актов гражданского состояния требуют самого пристального внимания. Под взаимодействием органов ЗАГС с другими органами исполнительной власти понимается основанная на законах, согласованная по целям, месту и времени деятельность исполнителей по совместному решению поставленных задач.
За многие годы сотрудничества органов ЗАГС с другими органами исполнительной власти сложились определенные формы взаимодействия, которые выдержав проверку временем, остаются действенными. Вместе с тем, современный период характеризуется появлением новых форм совместной работы органов ЗАГС и органами исполнительной власти. Среди них диссертант называет такие, как участие сотрудников органов ЗАГС в работе совместных семинаров
13
с органами исполнительной власти, проведение прямых линий с руководителями подразделений, что позволяет руководителям подразделений органов ЗАГС наладить повседневную координацию деятельности и уточнять форму и тактику действий всех заинтересованных органов исполнительной власти по решению вопросов, возникающих при регистрации актов гражданского состояния.
Кроме того, в связи с совершенствованием в России органов местного самоуправления, автор рассматривает вопрос взаимодействия органов ЗАГС с ними. Отмечается формальное отношение к подходу в решении совместных вопросов с ЗАГСом органами местного самоуправления, связанных с регистрацией актов гражданского состояния.
Реализация функций, возложенных на органы ЗАГС, постоянно требуют совершенствования правовой базы в сфере деятельности и взаимодействия органов исполнительной власти, в том числе и на уровне Субъектов Федерации.
Автор считает, что процесс взаимодействия структур органов исполнительной власти должен иметь управляемый и целенаправленный характер.
Во втором параграфе «Структура и управление органами ЗАГС» автор рассматривает систему органов записи актов гражданского состояния, являющимися органами исполнительной власти, осуществляющую регистрацию актов гражданского состояния. Специфические задачи, стоящие перед ними ставят вопрос об их компетенции. Диссертант приходит к выводу, что органы записи актов гражданского состояния, являясь органами исполнительной власти, входят в систему органов юстиции РФ.
Система органов записи актов гражданского состояния в субъектах Федерации определяется их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом «Об актах гражданского состояния».
Автор вносит предложения по реорганизации структуры органов ЗАГС; совершенствованию работы по отбору кадров на службу в органы ЗАГС, их профессиональной подго-
14
товке; повышению результативности выполнения поставленных задач. Делается вывод, что служба в органах записи актов гражданского состояния является разновидностью государственной службы в Российской Федерации. Автор считает, что реформирование кадрового потенциала должно происходить по единой схеме для всей системы органов ЗАГС.
В целях совершенствования деятельности органов ЗАГС и статуса должностного лица этих органов, по мнению диссертанта, права и обязанности необходимо закрепить в Федеральном законе «Об актах гражданского состояния» от 22.10.1997 г., внеся в него соответствующие дополнения.
В третьем параграфе «Законодательство, правовое положение, функции и задачи районных отделов ЗАГС Санкт-Петербурга» диссертации анализируется законодательство, регламентирующее деятельность органов записи гражданского состояния. Рассматривается законодательная база обеспечения деятельности этих органов. Автор отмечает, что основой предстоящих преобразований в деятельности органов ЗАГС, является процесс активного развития правовой базы. В этой связи ближайшей перспективой должна стать разработка блока нормативно-правовых актов по вопросам делопроизводства, хранения и выдачи документов в органах ЗАГС.
Как показывает анализ почти 2-х летней практики, применение Федерального закона «Об актах гражданского состояния», его положения не в полной мере обеспечивают правовое регулирование деятельности органов ЗАГС, особенно в части выдачи повторных документов. Диссертант отмечает, что весьма важно законодательно развить положения, определяющие четкий порядок и условия выдачи повторных документов регистрации актов гражданского состояния.
В диссертации обосновывается необходимость приведения в соответствие с Гражданским и Семейным кодексами
15
РФ отдельных статей Федерального закона «Об актах гражданского состояния».
В диссертации делается вывод, что совершенствование правовой базы в ссрере деятельности органов ЗАГС на федеральном уровне должен сочетаться с принятием соответствующих правовых актов на уровне субъектов Федерации.
В дальнейшем, рассматривается правовое положение, функции и задачи районных отделов ЗАГС Санкт-Петербург. Автор отмечает положительный опыт деятельности органов ЗАГС Санкт-Петербурга, а также указывает на необходимость устранения недостатков в их деятельности.
В четвертом параграфе «Административно-правовое совершенствование и развитие деятельности органов ЗАГС» рассматриваются перспективы административно-правового совершенствования и развития деятельности органов ЗАГС. Автор отмечает, что основой предстоящих преобразований в деятельности органов записи актов гражданского состояния является процесс активного развития правовой базы, регулирующий весь спектр правоотношений Необходимость приведения действующего законодательства с нормами международного права, по мнению автора, имеет приоритетный характер. С учетом предложений, сформулированных в предыдущих параграфах, необходимо предусмотреть реорганизацию органов ЗАГС с учетом местных условий.
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются выводы и практические рекомендации, вытекающие из всего диссертационного исследования.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
1. Правовое положение, функции и задачи районных отделов ЗАГС: Учебное пособие. Л., 1990. 6,4 п.л.
2. Место и роль органов ЗАГС в системе органов исполнительной власти: Учебное пособие. СПб., 1995. 2,6 п.л.
16
3. Административно-правовые аспекты управления органами ЗАГС в современный период // Проблемы и перспективы административно-правового регулирования законодательной базы основ местного самоуправления. Материалы научно-практической конференции. СПб , 1997. 0,2 п.л
4. Органы ЗАГС в механизме правового государства //' Коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления: причины усиления и меры по ослаблению этого явления: Материалы научно-практической конференции. СПб., 1998. 0,1 п.л.
|
|