Рефераты. Коллекция рефератов


  Пример: Управление бизнесом
Я ищу:


Реферат: Государственно-правовое регулирование деятельности организаций телевизионного и радиовещания в российской федерации

 

БОРИСКИН ВЛАДИМИР ВЯЧЕСЛАВОВИЧ

 

Государственно-правовое регулирование деятельности организаций телевизионного и радиовещания в российской федерации

 

Специальность 12.00.14.

административное право, финансовое право,

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва-2001

Диссертация выполнена на кафедре Государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Обусловленное научно-техническим прогрессом возрастание социальной роли телевизионного и радиовещания создает реальную опасность превращения неограниченного правовым регулированием общедоступного источника информации в средство политического манипулирования общественным сознанием. Возникает вопрос: "Обладает ли современное российское государство правовыми средствами, противодействующими неправовому использованию электронных СМИ в качестве механизма политической борьбы за власть?"

Решение проблем, возникших в результате развития информационных систем, вызвало к жизни два полярных подхода: один исходит из ужесточения государственно-правового регулирования, другой основывается на неограниченной свободе информации. То, что политическая идеология начинавшего российские реформы радикального либерализма следовала второму подходу, обернулось разрушением институциональной основы государственно-правового регулирования сферы вещания. Появилась общественная необходимость правового целенаправленного воздействия государства на телевидение и радиовещание, при котором государствоообразующий ресурс информации должен использоваться в первую очередь для реализации прав граждан.

Проблема создания юридических гарантий фактической независимости телевидения и радиовещания имеет также международно-правовой аспект.

Вступив в Совет Европы, Россия четко заявила о своем намерении следовать курсом общепризнанных демократических традиций, взяла на себя обязательства по соблюдению принятых в цивилизованном мире стандартов в области прав и свобод человека, включая право на объективную информацию.

Таким образом, актуальность исследования определяется:

во-первых: важным значением телевидения и радиовещания в обеспечении законных прав граждан на получение и распространение

информации, сохранении и развитии российской государственности, ее многонациональных культурных традиций;

во-вторых: назревшей объективной общественной потребностью государственно-правового регулирования отношений в системе "общество -государство - вещатель";

в-третьих: необходимостью поиска оптимальных моделей правовых институтов государства (в том числе и административно-правового института государственной службы) и гражданского общества (комиссий, комитетов, наблюдательных советов и других формирований), оказывающих эффективное воздействие на программную политику общероссийских и региональных телерадиокомпаний;

в-четвертых: возможностью повышения удельного веса процедур саморегуляции вещателей (субъект - субъектных правовых отношений) в процессе развития гражданского общества и правосознания населения.

Степень научной разработанности проблемы. В отечественной, зарубежной научной и публицистической литературе имеются работы, касающиеся в той или иной степени государственно-правового регулирования телерадиовещания.

Вопросам законодательства в сфере средств массовой информации посвятили свои работы А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, Э.П. Гаврилов, В.М. Теплюк, Л.Л. Ефимова, М.А. Федотов, Б.А. Цепов, С.А. Чаплинская и другие авторы.

Однако до настоящего времени в научных трудах недостаточно внимания уделялось административно-правовым аспектам специфической деятельности электронных СМИ.

Предмет исследования - административно-правовые отношения государственного регулирования телевизионного и радиовещания Российской Федерации.

Объект исследования - государственно-правовые формы и институты организации и деятельности системы телевизионного и радиовещания России.

5

Цель исследования - анализ российского законодательства в части проблем и перспектив государственно-правового регулирования системы телевизионного и радиовещания Российской Федерации и формулирование рекомендаций по его совершенствованию.

Достижение поставленных целей осуществляется на основе решения ряда исследовательских задач, в числе которых:

- уточнение ключевых понятий, анализ состояния отечественного законодательства и практики правоприменения в сфере электронных СМИ;

- исследование организационно-правового статуса государственных и коммерческих организаций телерадиовещания;

определение целей, принципов деятельности и функций государственных органов в сфере электронных СМИ;

- оценка возможности применения в отечественной практике отдельных норм законодательства, организационно-правовых институтов регулирования сферы телерадиовещания Великобритании, ФРГ, Франции, Венгрии, Украины и других зарубежных государств.

Методологическую основу исследования образуют общенаучные и специальные методы диалектики, правоведения, теории управления, сравнительно-правового, системно-исторического и структурно-функционального анализа источниковой базы.

К эмпирической базе исследования относятся международные правовые акты: "Всеобщая декларация прав человека" (принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года)', "Международный пакт о гражданских и политических правах" (принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года)2, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод" (принятая Советом Европы 4 ноября 1950 года)3, "Европейская конвенция о трансграничном вещании"4, Резолюции 4-й Европейской

1 Всеобщая декларация прав человека.// Российская газета. 1995. 5 апреля.

2 Хрестоматия по курсу прав человека. М., 1993. С.ЗЗ.

1 Варецкий Б.И. Правовое поле журналиста. М., 1997. С. 30.

4 Там же. С.31-47.

6

конференции министров по политике в области средств массовой информации "Будущее общественного телерадиовещания" (Прага, 7-8 декабря 1994 года)1 и акты действующего российского законодательства в сфере аудиовизуальных СМИ: Конституция Российской Федерации2. Законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации "О средствах массовой информации"3, "О защите прав потребителей"4, "Об авторском праве и смежных правах"5, "О государственной тайне"6, данные социологических исследований, организованных Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию и Новым институтом социально-психологических исследований "Телевидение и радио России: ожидания и предпочтения (центр России)", подготовленные с участием автора аналитические обзоры почты телезрителей и радиослушателей и другие.

Теоретическую основу диссертации составили отдельные положения публикаций российских ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Н.А. Бердяева, А.А. Богданова, Б.И. Варецкого, В.М. Вильчека, Т.М. Горячевой, В.В. Егорова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, Р.И. Косолапова, Ф.Ф. Кокошкина, В.В. Лазарева, И.Д. Лаптева, Г.В. Мальцева, В.Н. Монахова, Л.И. Спиридонова, А.Я. Сухарева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и других.

Диссертант опирался на труды известных зарубежных мыслителей правоведов, юристов, философов, психологов и социологов (Г. Брэбана, Г. Гегеля, Ж. Веделя, Г. Еллинека, Р. Йеринга, И. Канта, Д. Кина, М. Ориу, К. Поппера, Б. Спинозы и других), в которых рассматривались проблемы, связанные с развитием цивилизации, гражданского общества и правовых регуляторов его жизнедеятельности.

1 Там же. С. 69-79.

2 Конституция Российской Федерации. М., С-1-5.

3 Ведомости Съезда народных депутатов Российск^ Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. М. 1992. №7. Ст. 300. !' '

4 Там же. № 19. Ст. 1153.

' Книжное обозрение. 1993. 20 августа. С.5-8.

6 Закон Российской Федерации "О государственной тайне". //Российская газета. 1993. 21 сентября.

А

7

Особое значение имели положения книги В. Румпхорста "Модель закона об общественном телерадиовещании" и "Аспекты регулирования коммерческого вещания", где изложены принципы оформления институционального и нормативного регулирования деятельности общественных вещателей, а также X. Герсдорфа "Конституционно-правовое понятие телерадиовещания при его переводе на цифровую технологию» (перевод осуществлен диссертантом), где охарактеризованы особенности законодательства ряда земель ФРГ относительно регулирования административно-правовых институтов вещания.

Научная новизна диссертации состоит в обосновании телерадиовещания как общественной службы - правового института обеспечения прав граждан Российской Федерации на получение, распространение информации и удовлетворение культурных потребностей.

К защите представлены ряд выводов и положений, содержащие элементы новизны:

- обоснованы неправомерность отождествления в действующем российском законодательстве понятий "свободы массовой информации" и "свободы средств массовой информации", а также, что понятия "вещание", "вещатель", "средство массовой информации" не являются исчерпывающими без законодательного закрепления в них статуса публичной службы, предусматривающего конкретные процедуры правовой ответственности перед гражданами российского государства за соответствие законодательству программного содержания;

- отмечена обусловленность осуществления конституционно-правового института свободы слова граждан обязанностями электронных СМИ по опубликованию информации и административно-правовая природа форм государственного регулирования телевидения и радиовещания;

- охарактеризован ныне действующий отраслевой производственно-технологический комплекс, который является не правовым механизмом управления государственным вещанием, а формально юридизированной

s

своеобразной арендой государственного вещания корпорацией политиков-предпринимателей;

- отмечено, что электронные средства массовой информации, не имея официального публично-правового статуса, оказываются вне юрисдикции государства в лице его органов исполнительной власти, которые лишаются возможности обеспечивать исполнение законов в сфере телерадиовещания;

показано несовершенство юридической техники российского административного законодательства, касающегося СМИ и характеризующегося, в частности, отсутствием конкретных запретов и процедур, исполнение которых поддается государственно-правовому контролю и регулированию;

выявлены тенденции неправомерного использования медиакорпорациями международно -правовых и конституционных положений о запрещении цензуры с целью противодействия попыткам восполнения пробелов законодательства в сфере электронных СМИ;

вскрыты причины появления особых прав-привилегий телерадиожурналистов в сфере публичной политики (эффекта четвертой "власти"), основой которых являются диапозитивные отношения государственных органов и вещателей.

Практическая значимость исследования заключается в конкретных рекомендациях относительно необходимости усиления правового воздействия государства на электронные СМИ и возможности использования соответствующих положительных результатов в укреплении государствообразующей, информационной, культурной функций телевидения и радиовещания в интересах всего общества.

Полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения направлены на уточнение и дополнение ряда законодательных норм о государственно-правовом регулировании деятельности организаций телевидения и радиовещания, обеспечение реализации правовыми методами основных прав и свобод человека, а также

разрешение в электронных СМИ проблем сочетания общественных интересов и свободы вещателей (их творческой индивидуальности).

Выводы и предложения о законодательном установлении публично-правового статуса телерадиокомпаний независимо от формы собственности, об образовании коллегиальных государственных органов управления отраслью телерадиовещания и статусных наблюдательных советов общественного надзора за работой отдельных компаний, о целях деятельности вещателей и другие могут использоваться при разработке концепции государственной политики сфере электронных СМИ при ее законодательном воплощении, подготовке нормативно-правовых актов, а также в практической деятельности по упорядочению системы отношений, возникающих в процессе производства и распространения аудиовизуальной продукции.

Апробация результатов исследования проводилась в процессе двухлетнего преподавания авторского курса "Правовые основы телевидения и радиовещания" в Институте повышения квалификации работников телевидения и радиовещания; в ряде публикаций диссертанта; в ходе рецензирования и обсуждения диссертации на заседании кафедры Государственного управления и правового регулирования государственной службы РАГС; на семинарах-совещаниях, конференциях работников телерадиокомпаний, которые проводились Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию, Национальной ассоциацией телерадиовещателей, а также на практических занятиях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в процессе учебы диссертанта в аспирантуре.

Аналитические данные исследования использовались диссертантом при подготовке проектов ряда нормативно-правовых актов, справок, информации и других документов в период его работы в Федеральной службе России по телевидению радиовещанию (ФСТР России).

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень ее разработанности, определяются цель, задачи, методология, объект и предмет диссертационного исследования, его нормативно-источниковая база, формулируются научная новизна, практическая значимость работы и апробация ее результатов.

Первая глава «Основные понятия, публичный интерес, потребности и цели деятельности вещателей. Развитие законодательства Российской Федерации в сфере аудиовизуальных СМИ» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе раскрывается фундаментальное значение категории «свобода массовой информации» для телевидения и радиовещания, поскольку нормы международного и российского права определяют свободу слова в качестве обязательного условия функционирования демократического государства.

Значимость для телерадирвещания обусловлена ведущей ролью категории «свобода массовой информации» в создании профессиональной творческой среды для журналистов.

Подчеркивается, что свобода массовой информации как возможность осуществления специфичной целеполагающей деятельности вещателей порождает их правовую обязанность перед обществом и ограничена ею.

Отмечается неправомерное распространение правовых гарантий свободы содержания информации («свободы массовой информации») на конкретную органи зационно-правовую форму (функционирующую в рамках многих

11

правовых ограничений), что фактически выводит электронные СМИ из сферы государственно-правового регулирования, обусловливает их деструктивную общественную роль, вседозволенность и безответственность.

Основные принципы правового регулирования организации и деятельности вещателей диссертант выводит из концепции эффективного государства - юридизированной формы общества, абсолютного союза народа1 и понимания права как нормативно-регулятивной системы (совокупности норм, идей и отношений), которая устанавливает поддерживаемый средствами власти порядок организации, контроля и защиты человеческого поведения2.

В понимании диссертанта вещание («регулируемая деятельность» организаций телевидения и радиовещания) есть совокупность действий по производству или приобретению аудиовизуальной продукции с соответствующей юридической ответственностью за ее содержание и распространение этой продукции по наземным, спутниковым и кабельным сетям (трансляция и ретрансляция).

Соответственно характеризуется ключевое понятие «вещатель» (электронное или аудиовизуальное средство массовой информации, вещательная организация, телерадиоорганизация, телерадиокомпания) -как выполняющее функции публичной службы юридическое (независимо от его организационно-правовой формы) или физическое лицо, действующее на основании лицензии, формирующее программы вещания (за счет собственной и покупной телерадиопродукции), организующее распространение и несущее юридическую ответственность за соответствие содержания распространяемых им программ действующему законодательству.

Во втором параграфе на основе данных социологических исследований анализируются предпочтения и ожидания телезрителей и радиослушателей, касающиеся получения информации.

'См.: Чичерин Б.Н. Нравственный мир. /Русская философия права: философия веры н нравственности (антология) / Составители Альбов А.П. и др. Спб. Изд-во "Алетейя". 1997. С. 102. 2 См.: Мальцев Г.В Понимание права. Подходы и проблемы. М, 1999. С.6-7.

12

Рассматривая количественные и качественные показатели опроса общественного мнения, диссертант отмечает заинтересованное отношение и критическое осмысление телезрителями и радиослушателями программного содержания вещания. Налицо крайне негативное восприятие населением (как нарушение законных прав) недоброкачественного эфирного материала, навязывающего необъективную, одностороннюю информацию, ангажированные политические телерадиошоу, порнофильмы, низкосортную рекламу и другую подобную продукцию.

Игнорируя мнение аудитории телезрителей и радиослушателей, многие вещатели фактически не исполняют публичные обязанности.

Диссертация содержит предложения о законодательном закреплении процедур учета общественного мнения и обеспечении их реализации посредством административно-правовых механизмов.

Исходя из концепции общественного вещания, которая предполагает его встроенность в систему государственного управления, диссертант сформулировал цели вещания и его правового регулирования, определяя целеполагание (способность конструировать будущее системы российского вещания) как осуществляемое на основе социальных потребностей важнейшее исходное условие эффективности регулирующей деятельности.

В качестве стратегической цели государственно-правового регулирования ставится задача обеспечения посредством административно-правовых институтов баланса свободы массовой информации и общественных интересов (удовлетворение которых - цель деятельности вещателей).

Комплекс общественных целей должен стать основой разработки концепции государственной политики в сфере электронных СМИ, задача которой скоординировать финансовые, правовые, трудовые, технические и иные ресурсы для преодоления кризисной ситуации в телерадиовещании и придания ей публично-правового статуса.

В третьем параграфе анализируются действующие законодательные акты, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере электронных СМИ.

В основе государственно-правового регулирования деятельности вещателей - конституционные нормы прямого действия, которые закрепили право каждого человека на свободу убеждений и на свободное выражение их. Это право, как известно, включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, свободу искать, получать, распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ.

Свобода массовой информации в публично-правовом аспекте превращается в конституционную обязанность электронных СМИ по ее обеспечению.

Конституция Российской Федерации одновременно содержит ограничения и рамки деятельности вещателей в соблюдении общественных (запрещение «речи ненависти», сеющей в обществе раздоры и рознь, соблюдение государственной тайны), личных и семейных интересов.

Конституционные ограничения осуществляются в рамках магистральной тенденции мировой политики - стремления к реализации парадигмы верховенства закона как основы осуществления перехода к правовому государству.

Поэтому, любые поставленные цели правового регулирования вещания в диссертации оцениваются с точки зрения их соответствия закону.

Статья 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации федеральные энергетические системы, информацию и связь.

Термин "информация" квалифицируется Федеральным законом от 20.02.95 "Об информации, информатизации и защите информации"1, как субстрат информации (сообщения, телетексты, банки данных и т.д. -содержательный аспект). Из понятия исключаются формы материальных носителей и банков данных (аудио-, видеокассеты, программы, передачи,

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 88. Ст.609.

14

компьютерные программы телерадиофонды и т.д. - формальный аспект), а также средства производства и распространения (телерадиокомпаний, иных вещателей - организационный аспект).

Конституционное определение "информация" не раскрывает, таким образом, в полной мере смысл телерадиовещания, которое в организационно-правовом аспекте может быть отнесено к предмету ведения субъекта Российской Федерации. Это можно рассматривать как один из потенциальных источников конфликтов федеральной и региональных властей, которые способны обостряться в периоды общероссийских и региональных выборов или очередном реформировании российской системы вещания.

Чтобы исключить двойное толкование категории "информация", предлагается использование более конкретных терминов "вещание", "вещатель" или "электронные средства массовой информации".

В первой главе наряду с конституционной основой регулирования вещания анализируются другие российские законодательные акты.

Диссертант обращает внимание на редкое применение норм Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях других публичных законодательных актов, относящихся к регулированию деятельности вещателей.

Основными причинами этого являются функциональная недееспособность государственных органов в сфере регулирования электронных СМИ, а также гражданско-правовая заданность базового Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", в котором имеется запрет ограничений деятельности электронных средств массовой информации только нормами законодательства о средствах массовой информации.

В диссертации отмечается, что деятельность юридических и физических лиц - вещателей, как производителей и распространителей аудиовизуальной продукции, определяется или ограничивается нормами различных отраслей и институтов публичного и частного права - конституционного, уголовного.

15

финансового, налогового, авторского права, государственными стандартами технического оборудования и другими.

Привлечено внимание к тому, что процессуальная неопределенность Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" привела к "омертвлению" его важнейшей нормы о коллегиальном органе - Федеральной комиссии по телевидению и радиовещанию (основном организационно-правовом институте регулирования вещания). В свою очередь, длительное отсутствие такого институционального средства реализации закона обусловило неэффективность и иных его процессуальных норм.

Проведенный диссертантом анализ трех законопроектов, призванных ликвидировать пробельность действующего законодательства в сфере телерадиовещания и обеспечить функционирование механизмов государственно-правового регулирования деятельности электронных СМИ, позволяет констатировать, что подготовка этих актов - шаг вперед в понимании законодателем необходимости создания системы правовых институтов (комиссий) и развитого процессуального законодательства для регулирования деятельности электронных СМИ в общественных интересах.

Авторские комментарии к статьям проектов дополнены предложениями законодательно закрепить публично-правовой статус вещателей и сформировать организационно-правовые механизмы.

Вторая___глава "Организационно-правовые характеристики телерадиовещания в Российской Федерации" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе анализируется организационно-нормативный "скелет" телевидения и радиовещания, состояние его инфраструктуры в разрезе потенциальной возможности достижения главной цели правового регулирования - достижения общественной устойчивости и независимости от случая или произвола.

Изучение фактического положения дел приводит к выводу, что в сравнительно короткие сроки советская централизованная целостная система вещания, организованная в соответствии с государственно-территориальным

16

устройством по вертикали и функциональным назначением по горизонтали (распределение каналов и частот по направлениям деятельности, обусловленным общественными интересами), в результате указной реорганизации превратилась в суммативный (не имеющий системных межэлементных связей) набор вещателей двух форм собственности (государственной и частной).

В диссертации выявлены факторы, которые явились катализаторами проявившегося в ходе реформирования кризиса системы вещания: пробельность российской законодательной базы, отсутствие эффективных организационно-правовых механизмов, преимущественно гражданско-правовая ориентация отношений субъекта с объектами регулируемой сферы.

Характеризуя процессы, происходящие в системе организации и деятельности электронных средств массовой информации, диссертант полагает, что изменение формы собственности вещателей, фактическое самоустранение государственных органов от отраслевого управления привели к замене государственного воздействия на СМИ (основанного на общественных интересах) на корпоративное (основанного на интересах собственников).

Деструктивный конфликт общественных и корпоративных интересов вначале привел к формализации задач реформ ( \) достижения условий творческой конкуренции (свободы массовой информации) и 2) решения обострившейся проблемы финансирования вещания), а затем к фактическому отказу от их исполнения.

Государственная цензура, предусмотренная в свое время законодательством, теперь заменена незаконной, жесткой и усмотрительной. Финансовое положение телерадиокомпаний, не способных быть источниками прибыли, ухудшилось.

Анализ нормативных актов, определяющих правовые статусы вещателей различной формы собственности, позволил сделать вывод о полном отсутствии в них узаконенных государственно-правовых процедур регулирования деятельности функций общественной службы.

17

Тем самым закрепляется правовое положение вещателя в качестве преимущественно юридического лица, производителя специфичной аудиовизуальной продукции, участвующего в гражданском обороте.

Во втором параграфе предлагаются меры по законодательному установлению административно-процессуальных полномочий непосредственного правового воздействия государственных органов на общественные отношения в сфере вещания.

Государственные органы в сфере вещания рассматриваются с формальной, материальной, процессуальной и фактической стороны, характеризуются названием, субъектом и юридической силой акта, их учредивших, а также совокупностью правовых норм, определяющих правовой статус, в том числе их компетенцию, функции, полномочия и процедуры их исполнения.

При анализе организационной структуры государственного управления автор отделяет систему властного правового воздействия государственных органов на деятельность вещателей от регулярных информационных контактов с ними, которые однотипно осуществляются через собственные пресс-службы фактически всеми государственными органами в части информационного сопровождения собственного функционирования.

Анализируя нормативно-правовые акты о государственных органах в сфере электронных СМИ, диссертант отмечает, что реализация ряда задач, определенных положениями, может обойтись без регулирующего воздействия на объекты (предусматривается «разработка мероприятий» (без их осуществления), «анализ проблем» (без их разрешения), «участие в сотрудничестве», а в сфере основной деятельности - всего лишь «координация деятельности телерадиоорганизаций»),

К ныне действующим институтам административно-правового регулирования вещания условно можно отнести регистрацию и лицензирование вещательной деятельности. Однако эти процедуры скорее являются не регулирующими, а формально-разрешительными.

18

Анализ практики частых указных реорганизаций государственных органов в сфере телерадиовещания и происходящих при этом массовых увольнений госслужащих (замену профессионалов на членов политической команды), показывает их отрицательное воздействие на эффективность государственного регулирования вещания. Тем самым «функциональная недееспособность государственных служащих, порождает недееспособность государственных органов, и, в конечном счете, государства».1

Третья глава «Принципы правового регулирования и организации телерадиовещания за рубежом» состоит из двух параграфов.

Первый параграф посвящен исследованию основных тенденций развития зарубежных электронных СМИ и проблемам создания общественного вещания в странах Скандинавии.

Охарактеризованы происходящие за рубежом процессы дальнейшей специализации и регионализации телерадиокомпаний, обращено внимание на повышение удельного веса национальных и муниципальных вещателей, объединение небольших и распад крупных телерадиокомпаний, переход вещателей и производителей телерадиопродукции от одних собственников к другим. Отмечено, что формирование национальных систем происходит на фоне борьбы двух тенденций:

1) с одной стороны, идет приватизация государственных СМИ транснациональными финансово-промышленными корпорациями, постоянный процесс образования новых телерадиокомпаний в системе частного бизнеса;

2) с другой, стремление государства к сохранению телерадиокомпаний под контролем, посредством введения в действие организационно-правовых механизмов регулирования вещания и создания общественных вещателей.

Доминирует стремление зарубежных государств эффективно осуществлять комплекс правовых ограничений свободы электронных средств массовой информации (организаций телерадиовещания) с целью ограждения творчества журналистов от персоналистской, корпоративной зависимости

1 Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М. 1999. С. 282

19

и внутренней цензуры, создания системы гарантий для подлинной свободы массовой информации.

Одним из эффективно действующих европейских организационно-правовых институтов является публичное (общественное) вещание (осуществляемое для общества, финансируемое обществом, контролируемое обществом).

Изучение правовых аспектов организации и функционирования публичного (общественного) вещания в Великобритании, Финляндии, Швеции, позволяет заключить, что деятельность общественных вещателей в этих странах, реализуемая ими практика «вещания как публичной (общественной) службы» (public service broadcasting) выявляет зависимость между содержанием программ и формой собственности телерадиокомпаний.

Отмечается эффективность финской модели такого «сосуществования» на одном канале коммерческого и публичного вещания, обязательным условием которого является законодательное возложение функций публичной (общественной) службы на коммерческие каналы и отчисление ими публичному вещателю части доходов от рекламы.

Во втором параграфе исследуется опыт законодательного закрепления основных принципов деятельности организационно-правовых механизмов вещания США, Франции, Германии, Италии, Украины и других государств.

Особое внимание обращено на эффективность тех законодательных актов, которые включают в себя решение проблемы ограничения концентрации собственности вещателей, а также на ряд актуальных для России положений германского законодательства, ориентированных на решение проблем учета общественного мнения и охраны личных прав граждан путем четкого установления соответствующей обязанности вещателя и процедуры ее исполнения.

Отмечено, что в законодательстве ФРГ четко распределены предметы ведения и полномочия между федерацией и ее субъектами так, что специальное регулирование вещания отнесено к компетенции федеральных

20

земель (субъектов федерации).

В диссертации рассмотрены практикуемые во многих странах Западной Европы способы стимулирования местного производства программ защиты национального эфира от массированного вторжения иностранной телепродукции как законодательное установление соответствующих квот.

Проанализирован ряд международных договоров в сфере телерадиовещания, заключение которых обусловлено процессом интеграции государств Европы и их опытом демократического регулирования деятельности аудиовизуальных СМИ Примечателен одновременный рост в зарубежных государствах общественного авторитета профессиональных корпораций журналистов и развития процессов этической саморегуляции («Этический кодекс союза профессиональных журналистов США», «Кодекс этики литовских журналистов» и другие корпоративные правила).

Большое значение государственные органы зарубежных стран придают созданию и постоянному совершенствованию организационно-правовых институтов в сфере телерадиовещания. В исследовании анализируются основные виды организационно-правовых институтов: федеральные (региональные) коллегиальные государственные органы, комиссии (советы) вещателей.

Перечисленные институты являются, как правило, юрисдикционными государственными органами, имеющими административно-правовой характер деятельности, которая осуществляется в рамках независимой от авторитарного, корпоративного и политического влияния статусной государственной службы.

Законоустановленный правовой статус позволяет государственным органам регулировать деятельность вещателей на основе принципов вещания: объективности информации, ее социальной сбалансированности и беспристрастности.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации.

Важнейшие выводы включают положения о том, что:

21

1. Радикально-либеральные реформы, связанные с резким ограничением упорядочивающего воздействия государства на вещателя, отказом от достаточного бюджетного финансирования телерадиокомпаний, их переходом к преимущественно гражданско-правовым отношениям (на фоне пробелов в законодательстве), привели к кризисному состоянию отрасли в социальном, правовом (приостановлено принятие законов в сфере электронных СМИ), производственно-техническом, финансовом, творческом и других аспектах деятельности.

2. Ключевая роль в преодолении системного кризиса российского телерадиовещания должна принадлежать государству и его органам, которые на основе государственно-правовых процедур обязаны обеспечивать исполнение норм действующего законодательства.

3. В России пока не создан публично-правовой механизм регулирования деятельности вещателя, не удалось избежать многих издержек в создании нового типа отношений институтов государства, общества и электронных средств массовой информации, которыми часто нарушаются конституционные права граждан, нормы действующего законодательства, общественной морали.

4. Для повышения действенности правового регулирования организации и деятельности вещателей Российской Федерации необходимо решение трех групп проблем.

Первая группа обусловлена процессом осуществляемых в России реформ, изменивших форму собственности, инфраструктуру правовых и производственных отношений в отечественной системе электронных СМИ.

Вторая группа связана с неэффективностью действующего законодательства в сфере телерадиовещания.

Третья группа относится к деятельности организационно-правовых институтов, регулирующих деятельность вещателей.

Решение этих проблем должно быть положено в основу государственной политики по преодолению кризисной ситуации в российских электронных СМИ.

22

Для достижения приоритета общественной роли электронных СМИ должен быть преодолен негативный результат радикальной либерализации -гражданско-правовая деформация правоотношений государственных органов и вещателей.

В целях обеспечения свободы слова и конституционных прав граждан следует законодательно закрепить статус публичной службы вещателей (независимо от формы собственности), в том числе и обязанность выполнении ими, по крайней мере, трех задач:

- предоставления населению объективной и разнообразной информации, отражающей интересы всех социальных групп, наций и народностей России;

- сохранения традиций национальной культуры;

- просвещения населения.

Это требует включения в законодательство норм, определяющих деятельность государственных организационно-правовых институтов (обладающих конкретными процессуальными возможностями принуждения вещателей к исполнению законов) и их контрольные функции в осуществлении электронными СМИ публичных прав-обязанностей.

Представляется возможным использование в подготовке указанных норм опыта организации системы Гостелерадио СССР, а также эффективно действующих и обладающих большими (установленными законом) полномочиями французского Высшего аудиовизуального совета, Шведской комиссии по телерадиовещанию, германских вещательных комиссий федеральных земель, комиссий, советов телерадиокомпаний, коллегиальных органов зарубежных государств, регулирующие акты которых обеспечивают форму связанности вещателей законом, осуществляются исключительно в законоисполнительной форме и направлены на защиту национальных интересов.

Независимость организационно-правовых институтов в сфере вещания можно достичь только путем их законодательного закрепления в качестве статусной публичной службы.

t .-• i'-.j 23 ' ':•'•:

Нормы российского законодательства, закрепляющие публичный статус вещателя, должны также предусматривать защищенность соответствующих статей государственного бюджета, строгие контрольные процедуры его исполнения всеми организационно-правовыми институтами, а также допустимые пределы концентрации средств массовой информации у одного собственника.

Необходимо принятие законодательных актов по разграничению полномочий Российской Федерации с ее субъектами в сфере телерадиовещания (в аспектах программной политики, финансирования, собственности телерадиокомпаний, лицензирования и контроля над их деятельностью). Правовое регулирование на уровне федерации должно быть рамочным, что отвечало бы конституционным принципам.

Проблему финансирования государственного вещателя следует решать посредством его постепенной трансформация в форму общественного (осуществляемого для общества, финансируемого обществом, контролируемого обществом) при законодательном закреплении его публично-правового статуса.

Эволюция права, относящегося к электронной прессе, в направлении усиления роли законодательства, повышения эффективности организационно-правовых институтов и административных процедур приведет к созданию в России эффективно действующей в интересах общества системы российского телерадиовещания, которая будет стабильно обеспечивать истинную свободу массовой информации.

24

Основное содержание диссертации отражено в публикациях автора:

за

1. Правила игры для творцов и чиновников. О регулировании? j деятельности отечественных и зарубежных телерадиовещателей. /Лп Информационно-публицистический журнал "Арсенал ТВ". № 3. Москва, 1998. -«• 0.8 п.л.

2. Правовое регулирование деятельности телерадиокомпаний. Учебное пособие. ФСТР России. Институт повышения квалификации работников телевидения и радиовещания. - Москва, 1998. -3,5 п.л.

3. Государственное управление в системе российского телерадиовещания, в; // Вестник ВПРК. № 4. Москва, 1999. -0,4 п.л. j т

4. Телерадиовещание (и) или распространение аудиовизуальной продукции. Проблема содержания основных понятий в сфере государственно-правового регулирования деятельности телерадиовещателей. Учебное пособие. МПТР России. Институт повышения квалификации работников телевидения и радиовещания. - Москва, 1999. -0,9 п.л.

' 5. Вещание или трансляция? // Вестник ВГТРК. № 1. Москва, 2000. -0,5 п.л.

6. Правовые основы телерадиовещания. Учебное пособие. МПТР России. Институт повышения квалификации работников телевидения и радиовещания. - Москва, 2001. -9,3 п.л. (Сдано в печать).