Рефераты. Коллекция рефератов


  Пример: Управление бизнесом
Я ищу:


Реферат: Государственный земельный кадастр российской федерации: правовой аспект

 

Гряда Элеонора Александровна

Государственный земельный кадастр российской федерации: правовой аспект

Специальность 12.00.06- природоресурсное право; аграрное право;

экологическое право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

 

Саратов -2001

Работа выполнена на кафедре экологического и земельного права Кубанского государственного аграрного университета

 

 

 

3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Земельное законодательство Российской Федерации в настоящее время находится в стадии реформирования, которое осуществляется по нескольким основным направлениям. В их число входят как юридическое закрепление прав граждан на землю, установление гарантий их реализации, так и создание эффективных правовых норм, обеспечивающих осуществление функций государственного управления земельными ресурсами.

Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра, как одной из функций государственного управления, приобретает особое значение в связи с закреплением права частной собственности на землю и реализацией государством экономических мер в процессе использования и охраны земель.

Одним из важнейших условий успешного функционирования земли в гражданском обороте является возможность получения субъектами земельных правоотношений соответствующей информации о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации. Государственный земельный кадастр, как система необходимых документированных сведений, предназначен для обеспечения государственных органов, органов местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц информацией о земле.

Значение государственного земельного 'кадастра, как глобальной информационной системы, определяется также и тем, что его данные подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель.'

Применение сведений государственного земельного кадастра должно являться эффективным средством защиты прав субъектов земельных правоотношений. Поэтому особую актуальность приобретает закрепленное в Конституции Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Кроме того, каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды.2

Земельный кадастр, как информационная система, призван отражать

' См.: Земельный кодекс РСФСР: принят Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СЛАЛ РФ. 1993. № 52. Ст.5085 2См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.// Российская газета. 1993.25 декабря

качественное состояние земли как природного объекта, служить информационным источником при осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель. Одновременно с этим, деятельность по ведению государственного земельного кадастра должна являться правовым средством в деле обеспечения учета плательщиков земельного налога, определения размеров платы за землю- и основой получения первичных сведений при экономической оценке земель.

Однако, на сегодняшний день процесс формирования отвечающей современным требованиям земельно-кадастровой системы, и соответственно, законодательства, регулирующего общественные отношения по созданию, ведению и применению сведений государственного земельного кадастра, находится в стадии становления. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»3 регулирует общие, наиболее важные виды общественных отношений, возникающие в связи с осуществлением задач данной информационной системы. Реализация данного нормативного правового акта предполагает разработку ряда подзаконных правовых актов, связанных с определением содержания государственного земельного кадастра и обеспечением порядка его ведения. Кроме того, требуют законодательного разрешения вопросы по определению статуса и полномочий государственных органов по ведению кадастра, разграничению их компетенции.

Выбор темы исследования обусловлен необходимостью совершенствования и действующих нормативных правовых актов, например, в части установления правовых основ взаимодействия земельного кадастра с другими функциями государственного управления земельными ресурсами, кадастровыми системами, а также определения мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.

Степень научной разработанности темы. Теоретические и практические проблемы в сфере правовой регламентации порядка ведения государственного земельного кадастра и применения его сведений, отдельные вопросы совершенствования земельного кадастра, как функции государственного управления, в различные периоды времени отражались в научных трудах В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, И.В. Дегтярева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, НИ. Краснова, А.И. Осипова, В.В. Петрова и других. В тоже время, данные исследования были посвящены, в основном, отдельным вопросам правового регулирования государственного земельного кадастра, который рассматривался в совокупности с другими функциями государственного управления.

Вопросы определения места земельного кадастра в механизме правового регулирования земельного налога рассматривались в работах А.Л. Ялбулганова.

Проблемы правовой регламентации ведения государственного

3 См.: О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ.2000. №2. Ст. 149

земельного кадастра, как одного из кадастров природных ресурсов, исследовались и на диссертационном уровне. Так, диссертация E.R Колотинской «Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР» посвящена правовому регулированию кадастровой функции в целом, рассмотрению особенностей ведения кадастров природных ресурсов и применению их сведений. Кроме того, данным автором было проведено исследование правовых вопросов теории государственного земельного кадастра в СССР, в котором основное внимание уделялось характеристике земельного кадастра как инструмента социалистического хозяйствования и функции в системе государственного управления земельным фондом.

Основные направления и закономерности правового регулирования отношений по государственному учету земель, как составной части государственного земельного кадастра, исследовались в диссертации В.Л. Суровцева «Правовое обеспечение государственного учета земель».

Однако, применительно к особенностям современного реформирования земельного законодательства, отдельного комплексного исследования становления и развития правового регулирования земельно-кадастровых отношений, соотношения государственного земельного кадастра с другими функциями государственного управления земельными ресурсами, определения содержания земельно-кадастровых сведений до настоящего времени не проводилось.

Предмет исследования определяется целями настоящей диссертационной работы и включает в себя изучение и анализ правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с созданием государственного земельного кадастра, его ведением и использованием получаемых сведений, применением мер юридической ответственности за нарушения законодательства в данной сфере, а также изучение и анализ специальной литературы и иных теоретических источников.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексное изучение теоретических и практических проблем становления и развития законодательства о регулировании создания, ведения и применения сведений государственного земельного кадастра в контексте проводимых экономических преобразований и разработка направлений и методов его дальнейшего совершенствования.

Вышеуказанные цели и предопределили постановку следующих задач:

1. Исследовать теоретические положения правового регулирования ведения государственного земельного кадастра, раскрыть его понятие, содержание и принципы ведения.

2. Оценить состояние современной законодательной базы по вопросам создания и ведения государственного земельного кадастра.

3. Определить виды земельно-кадастровых отношений и исследовать особенности их правового регулирования.

4. Дать научно обоснованный анализ особенностей ведения государственного

земельного кадастра как функции государственного управления земельными ресурсами.

5. Выявить пробелы и коллизии нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы создания, ведения и использования сведений государственного земельного кадастра, а также применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.

6. Разработать и обосновать предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования земельно-кадастровых отношений в Российской Федерации.

Методология исследования. Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов: логического, исторического и сравнительного правоведения, формальнологического, системно-структурного, статистического анализа и других.

В диссертации автор опирался на теоретические положения общей теории права, земельного, административного, гражданского, уголовного и ряда других отраслей права, а также современные теоретические концепции землеустроительной науки.

Теоретическую основу исследования составили результаты научных исследований в области теории права и земельного права: В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, А.К. Голпченкова, И.В. Дегтярева, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Е.Н. Колотинской, Н.И. Краснова, А.И. Осипова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, А.С. Пиголкина, В.Л. Суровцева, Л.В. Тихомирова, В.Х. Улюкаева, В.Н Хропанюка, Г.В. Чубукова, А.Л..Ялбулганова и других.

Поскольку рассматриваемые в диссертации проблемы тесно связаны с характеристикой правовых норм, определяющих государственный земельный кадастр, как функцию государственного управления, в процессе исследования автором были изучены труды специалистов в области административного права: А.П. Алехина, В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Л.Н. Мороз, А.В. Оболонского, B.C. Рыжова и других.

В процессе диссертационного исследования были изучены работы специалистов в области землеустройства: Б.П. Магазинщикова, И.П. Фесенко, С.Д. Черемушкина, А.С. Чешева, а также ряда других.

Правовая база диссертационного исследования представлена действующими нормативными правовыми актами, регулирующими земельно-кадастровые отношения, а также актами индивидуального правоприменения по вопросам реализации законодательства о государственном земельном кадастре.

Эмпирическую основу диссертации составили результаты изучения материалов Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, районных (городских) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России, осуществляющих деятельность на территории Краснодарского края, прокуратуры Краснодарского края, Краснодарского краевого суда, а также мэрии города Краснодара.

Научная новизна диссертации состоит в проведении на основе нового земельного законодательства комплексного монографического исследования теоретических и практических аспектов правового регулирования земельно-кадастровых отношений и заключается в следующем:

- предложены новые определения государственного земельного кадастра, принципов его ведения и земельно-кадастровых отношений;

- выявлены особенности правового регулирования деятельности по созданию и ведению государственного земельного кадастра, а также применению его сведений;

- проведен анализ земельного законодательства, определяющего правовые и организационные формы ведения государственного земельного ' кадастра;

-! выявлены основные тенденции развития федерального законодательства ••""'**' и законодательства субъектов Российской Федерации в области ведения

v ЬЧ*М1'"

государственного земельного кадастра;

- определены основные направления совершенствования земельного к'""" v законодательства, регулирующего кадастровые отношения.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется наличием в работе теоретических и практических выводов, а также рекомендаций, которые могут быть учтены в процессе разработки новых нормативных правовых актов, внесении изменений и дополнений в действующее земельное законодательство и использованы в дальнейших исследованиях теоретических положений земельно-кадастровых отношений.

Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что в работе сформулированы конкретные предложения по организации практической деятельности органов государственной власти, в том числе Федеральной службы земельного кадастра России, а также органов местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Теоретически обосновывается понятие государственного земельного кадастра как систематизированного свода документированных сведений о земельных участках, получаемых в ходе проведения государственной регистрации прав на землю, учета количества и качества земель, их экономической оценки и других государственных мероприятий, о наличии расположенных на них и прочно связанных с этими участками объектов, а так же сведений о территориальных зонах.

2. Предлагается новое определение понятия земельно-кадастровых отношений, представляющих собой общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и возникающие в связи с созданием, порядком ведения и применением сведений государственного земельного кадастра, а также реализацией мер юридической ответственности за нарушения законодательства о государственном земельном кадастре.

3. Аргументируется необходимость разработки и принятия Федерального закона «О государственных кадастрах природных ресурсов», в котором, учитывая специфику кадастровых объектов, определялись бы место и значение

каждого из видов кадастров, в том числе земельного, а также условия обмена кадастровой информацией.

4. Доказывается целесообразность совершенствования действующих нормативных правовых актов с целью обеспечения соответствия процесса ведения государственного земельного кадастра его принципам:

- рассматривая принцип непрерывности ведения государственного земельного кадастра, предлагается установить в законодательстве конкретные сроки включения в него сведений, получаемых в ходе проведения государственных мероприятий.

- характеризуя принцип открытости кадастровых сведений, предлагается при разработке перечня сведений государственного земельного кадастра конфиденциального характера закрепить возможность предоставления сведений о правах на землю лишь по отношению к конкретному объекту (земельному участку). В тоже время необходимо исключить предоставление информации государственного земельного кадастра о субъектах прав на земельный участок, в частности, о количестве имеющейся собственности конкретного лица.

5. Обосновывается необходимость внесения изменений в действующее земельное законодательство, регламентирующее процесс ведения государственного земельного кадастра:

-дополнить Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» в части расширения содержания понятия ведения земельного кадастра, включив в него деятельность по передаче кадастровых данных территориальными подразделениями Федеральной службы земельного кадастра России для их последующей систематизации.

- установить в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» обязанность хозяйствующих на земле субъектов осуществлять мероприятия по учету качественного и количественного состояния земель с целью внутрихозяйственного применения полученных сведений и их дальнейшего предоставления органам, осуществляющим ведение земельного кадастра.

6. Аргументируется необходимость принятия подзаконного нормативного правового акта федерального уровня по вопросам взаимодействия в сфере ведения государственного земельного кадастра между органами государственной власти, осуществляющими его ведение и Министерством юстиции Российской Федерации. В нем должна быть отражена форма сотрудничества, условия предоставления информации, ее объем. Такой нормативный правовой акт должен обладать обязательной юридической силой, а не носить рекомендательного характера.

7. Обосновываются выводы о совершенствовании правотворческой деятельности органов государственной власти в области ведения государственного земельного кадастра:

- о необходимости принятия подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения государственного земельного кадастра с учетом предъявляемых к нему требований, определение компетенции органов,

осуществляющих его ведение; а также перечня сведений кадастра, относящихся к категории ограниченного доступа и других;

- о содержании правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке и принятию нормативных правовых актов, регулирующих земельно-кадастровые отношения, которая проявляется в трех направлениях:

1) участие в формировании (разработке) федерального законодательства;

2) заключение совместно с федеральными органами государственной власти нормативных соглашений и договоров;

3) создание собственной нормативной правовой базы, в частности, по вопросам установления конкретных ставок платы за предоставление сведений кадастра, дополнительного перечня тех сведений, которые будут включаться в данную информационную систему на уровне конкретного субъекта Российской Федерации, порядка финансирования работ по их сбору, хранению и предоставлению, а также распределению средств, взимаемых за их предоставление.

8. Предлагается внесение изменений в Земельный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ в части установления новых составов правонарушений, возникающих в сфере ведения государственного земельного кадастра, и совершенствования составов, уже закрепленных в законодательстве.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права Кубанского государственного аграрного университета. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях: межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы регионального правотворчества» (Краснодар, 1999), межвузовской научно-практической конференции «Закон и судебная практика» (Краснодар, 2000). Кроме того, основные положения диссертационного исследования отражены в ряде публикаций в научных изданиях.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсам «Земельное право России», «Правовое регулирование природопользования в РФ», «Земельные споры» в Кубанском государственном аграрном университете.

Структура диссертации. Название и структура диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии, включая перечень используемых в работе законов и иных нормативных правовых актов. В процессе изложения материала, в конце каждой главы, а также всей работы приводятся теоретические выводы и практические предложения. •

•' •• • • i;l/

; ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ i

/ . •' • • п

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель Я ' задачи диссертационного исследования, его предмет, методологическая,

10

правовая и научная база, оценивается степень разработанности проблемы, сформулированы положения и выводы, которые выносятся на защиту, изложена информация о практической апробации результатов исследования, теоретическая и практическая значимость работы, а также ее структура.

В первой главе «Цели и значение государственного земельного кадастра в регулировании земельных отношений» рассматриваются общие теоретические положения о понятии государственного земельного кадастра, его содержании и земельно-кадастровых отношениях.

Рассматривая вопрос о понятии государственного земельного кадастра, автором определяются теоретические концепции кадастра и кадастровых отношений, разработанные в настоящее время, место земельного кадастра в системе кадастровых отношений в Российской Федерации и правовая регламентация его сущности.

Роль и значение государственного земельного кадастра в регулировании земельных отношений определяется целями его создания, а именно -получением достоверных и научно обоснованных сведений о земле, которые активно используются в области организации её рационального использования, а также в процессе изучения правовых, природных и хозяйственных характеристик данного природного ресурса.

При рассмотрении вопроса о сущности государственного земельного кадастра необходимо учитывать, что данное явление многогранно, и поэтому может рассматриваться в различных аспектах: исходя из его экономического и правового содержания, а также исходя из особенностей землеустройства.

Характеризуя государственный земельный кадастр с экономической точки зрения, в работе исследуется его экономическое содержание, а также выполняемая им роль в осуществлении экономических функций государства. При этом отмечается взаимосвязь и взаимозависимость экономического содержания деятельности государства и процесса ведения кадастровых систем. С одной стороны, данные государственного земельного кадастра используются субъектами земельных правоотношений в целях создания эффективной системы платежей за землю, определения степени эффективности использования земель различного целевого назначения, а также создания рынка недвижимого имущества. С другой стороны, содержание земельно-кадастровых данных во многом предопределяется теми экономическими процессами, которые происходят в государстве.

Анализируя правовое содержание государственного земельного кадастра, автор рассматривает его в качестве инструмента государственного управления земельными ресурсами, осуществляемого в целях защиты прав на землю и обеспечения ее рационального использования. При этом отмечается, что управленческой функцией является не сам кадастр, а лишь деятельность органов государства по его созданию и ведению. В этом смысле государственный земельный кадастр, как информационная система, - это объект управленческой деятельности, создаваемый в определенных целях. --(,-..- При рассмотрении земельного кадастра как условия эффективного

II

осуществления землеустроительных работ, отмечается неточность в определении земельного кадастра как «системы государственных мероприятий по всестороннему изучению правового, природного и хозяйственного положения земель для организации и рационального использования в народном хозяйстве»,4 поскольку подобные государственные мероприятия имеют и ' другие (помимо получения кадастровых данных) цели своего существования и являются самостоятельными государственными мероприятиями.

Определяя место государственного земельного кадастра в системе кадастровых отношений в Российской Федерации, автор поддерживает позицию о возможном существовании кадастров имущества и кадастров ресурсов естественного происхождения, в состав которых входит и земельный кадастр.

При анализе правовой регламентации понятия государственного земельного кадастра в работе отмечается наличие дискуссионных вопросов, связанных с законодательным определением его сущности. По мнению автора, в законодательном определении государственного земельного кадастра необоснованно сужается круг сведений, включаемых в его содержание. В частности, указывается, что сведения кадастра получаются в результате проведения только государственного кадастрового учета земельных участков.

В связи с этим обосновывается позиция о законодательном закреплении понятия государственного земельного кадастра как систематизированного свода документированных сведений о земельных участках, получаемых в ходе проведения государственной регистрации прав на землю, учета количества и качества земель, их экономической оценки и других государственных мероприятий, о наличии расположенных на них и прочно связанных с этими участками объектов, а так же сведений о территориальных зонах.

Рассматривая вопрос о видах и правовом регулировании земельно- а кадастровых отношений, автор дает понятие земельно-кадастровых ' отношений, определяет их виды, анализирует действующее земельное законодательство о государственном земельном кадастре. •'•'

В качестве земельно-кадастровых отношений в работе рассматриваются ' общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и '' возникающие в связи с созданием, порядком ведения и применением сведений ' земельного кадастра, а также реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере правового регулирования.

Исходя из вышеизложенного понятия, выделяются четыре основные группы земельно-кадастровых отношений.

К первой группе относятся общественные отношения, возникающие в связи с созданием государственного земельного кадастра: в сфере * правотворчества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и ведению кадастра, установления принципов осуществления кадастровой

4 Магазинщиков Б.П. Земельный кадастр. Львов. 1987. С.5 '*

I

12

деятельности, системы органов, ведущих кадастр и их компетенции, содержания данных этой информационной системы, организационных форм и методов ведения кадастра.

Во вторую группу входят общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением процесса ведения государственного земельного кадастра, например, деятельность государственных органов по его ведению в пределах своей компетенции, организация сбора и включения кадастровых данных.

К третьей группе автор относит общественные отношения по применению сведений государственного земельного кадастра: по предоставлению заинтересованным лицам кадастровой информации, использованию данных кадастра при осуществлении других функций государственного управления (планирования использования земель, землеустройства, государственного контроля за использованием и охраной земель).

И, наконец, в четвертую группу входят общественные отношения, возникающие в связи с применением мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре. Данные отношения будут иметь место при применении любого вида юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой).

Анализируя правовую регламентацию земельно-кадастровых отношений, автор приходит к выводу о существовании правовых проблем, связанных с разработкой новых нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения государственного земельного кадастра и совершенствованием действующих с учетом происходящих рыночных преобразований. К подобным проблемам относятся как несоответствие нормативных правовых актов, а именно, федеральных законов друг другу, а также законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, так и отсутствие законодательного регулирования некоторых видов кадастровых отношений. В качестве причин вышеперечисленных недостатков в правовом регулировании земельно-кадастровых отношений указываются низкий уровень законодательной техники (например,, различная терминология, используемая при разработке нормативных правовых актов), либо наличие пробелов в законодательстве, которые явились результатом возникновения новых общественных отношений после принятия нормативных правовых актов.

В настоящее время Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» дано понятие земельного кадастра, определено его место в системе государственных информационных ресурсов, указан состав сведений и документов, включаемых в его содержание. Однако пока не установлен четкий перечень сведений кадастра, которые могут предоставляться заинтересованным лицам, не конкретизировано применение мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной области. Кроме того, многие нормы данного закона являются бланкетными и содержат указания на пока не существующие подзаконные нормативные правовые акты.

13

Представляется, что в первую очередь, обоснованным будет принятие1 подзаконного правового акта, определяющего перечень основных сведений земельного кадастра, а также сведений, относящихся к категории ограниченного доступа.

Применительно к вопросу о совершенствовании действующего земельного законодательства, регулирующего земельно-кадастровые отношения, также обосновывается необходимость законодательного закрепления государственного земельного кадастра в кадастровой системе Российской Федерации. В связи с этим предлагается разработка и принятие Федерального закона «О государственных кадастрах природных ресурсов», в котором, учитывая специфику земли не только как объекта гражданско-правовых сделок и базы для налогообложения, но и как природного объекта, определялось бы место государственного земельного кадастра в системе кадастров ресурсов естественного происхождения, условия обмена кадастровой информацией.

Раскрывая вопрос о содержании государственного земельного кадастра, диссертант констатирует тот факт, что получение всех сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, обеспечивается проведением ряда государственных мероприятий, каждое из которых может быть определено как самостоятельная функция государственного управления земельными ресурсами. В свою очередь, правовые, организационные, политические и другие характеристики этих мероприятий существенным образом влияют на содержательные характеристики сведений земельного кадастра. Например, установление количества и содержание разделов кадастровых систем во многом зависят от направлений государственной политики, определяющей структуру и функции государственных органов, а также их компетенцию, поскольку разные государственные структуры могут обобщать и учитывать различные сведения о земельных участках и прочно связанных с ними объектах. Это предполагает передачу сведений из одного государственного органа в другой, в результате чего информация (например, о зарегистрированных правах), включаемая в государственный земельный кадастр, является производной и, в некотором смысле, дублирующей первоначальные сведения. Подобный процесс получения кадастровых данных противоречит принципу его многоцелевого характера и может привести к разрозненному получению рахтнчных сведений о земле разными государственными органами и, соответственно, их включению в множественные информационные системы, что не может не отразится на содержании получаемых сведений.

Из анализа норм федерального законодательства, определяющего порядок ведения государственного земельного кадастра, можно сделать вывод о том, что в качестве разновидностей кадастровых данных будут использоваться сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках, а также о правах на земельные участки и об ограничениях этих прав. Причем, в отношении земель различного целевого назначения должен применяться

14

определенный перечень сведений о земельных участках. Какого рода этот перечень и какие сведения он должен содержать, законодательно пока не определено. По мнению автора, такое определение может быть сделано путем его включения в один из подзаконных нормативных правовых актов, разработка которых должна осуществляться на основании Федерального закона «О государственном земельном кадастре». Кроме того, в целях упорядочения процесса включения сведений в государственный земельный кадастр и его организации, предлагается более четко представить в законодательстве его разделы.

Во второй главе «Ведение государственного земельного кадастра как функция государственного управления земельными ресурсами»

определяется значение государственного земельного кадастра для реализации других функций государственного управления земельными ресурсами, рассматриваются основные направления деятельности органов государства по ведению земельного кадастра и раскрываются его принципы.

Характеризуя основные направления деятельности органов государства по ведению государственного земельного кадастра, автор исходит из законодательно определенного понятия ведения государственного земельного кадастра как последовательных действий по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Анализируя вышеперечисленные этапы ведения государственного земельного кадастра (направления деятельности органов государства по его ведению), диссертант приходит к выводу о необходимости совершенствования ряда нормативных правовых актов, обеспечивающих их реализацию. Результатом данного анализа явилось предложение о закреплении в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» нормы об обязательном проведении соответствующими организациями картографических работ (или направлении заказов на их осуществление) с указанием необходимых сроков обновления материалов, предоставляемых государственным органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра.

Кроме того, предлагается установить в данном нормативном правовом акте обязанность хозяйствующих на земле субъектов осуществлять мероприятия по учету качественного и количественного состояния земель, находящихся как в собственности, так и на других правах, с целью, как внутрихозяйственного применения полученных сведений, так и их дальнейшего предоставления органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра.

Анализируя процесс хранения сведений государственного земельного кадастра как один из этапов его ведения, автор предлагает при разработкеюк подзаконного нормативного правового акта, регламентирующего порядоккц хранения документов государственного земельного кадастра определить «уд порядок учета и хранения кадастровых документов, их состав, порядок г к

15

полготовки и передачи в архив, оформление, размещение, а также возможное использование заинтересованными субъектами. Контроль за выполнением такого подзаконного нормативного правового акта необходимо возложить на руководителя Федеральной службы земельного кадастра России.

Завершая анализ деятельности органов государственной власти по

ведению государственного земельного кадастра, диссертант указывает на тот

факт, что, перечисляя все последовательные стадии (этапы) осуществления

земельно-кадастрового производства, законодатель не выделил в качестве

таковой деятельность по передаче вышестоящим органам государственной

власти уже имеющихся и включенных в земельный кадастр сведений по

соответствующим административно-территориальным образованиям. Эта

позиция представляется не совсем оправданной, поскольку именно путем такой

передачи сведений производится обобщение и формирование единого

ч государственного земельного кадастра Российской Федерации, который

., содержит в себе достоверные сведения о многих характеристиках всех земель

. России. В связи с этим обосновывается необходимость определения

У деятельности органов государственной власти по ведению государственного

земельного кадастра не только как последовательных действий по сбору,

документированию, накоплению, обработке, учету, хранению сведений о

земельных участках, но и их передаче соответствующим структурным

подразделениям Федеральной службы земельного кадастра России.

Характеризуя вопрос о принципах ведения государственного земельного кадастра, дается их определение, устанавливаются виды, анализируется действующее земельное законодательство с точки зрения его соответствия рассматриваемым основным началам деятельности.

Принципы ведения государственного земельного кадастра определяются как нормативно установленные основополагающие положения, отражающие порядок осуществления деятельности по организации ведения государственного земельного кадастра и применения его сведений.

К таким принципам относятся: единство системы и технологии ведения, непрерывность внесения изменяющихся характеристик земельных участков, открытость кадастровых сведений, их полнота, документированность, сопоставимость и совместимость, обязательность применения сведений земельного кадастра и централизованное руководство процессом его ведения.

Их правовое закрепление производится двумя способами: некоторые принципы прямо определены законодательством о государственном земельном кадастре, то есть существуют статьи, выражающие в своем тексте их конкретное содержание с определенной степенью детализации; другие же можно вывести путем толкования обших положений законодательства.

Анализируя действующее земельное законодательство, регламентирующее ведение государственного земельного кадастра с точки зрения его соответствия вышеперечисленным принципам, в работе делаются выводы о необходимости его совершенствования.

Так, применительно к принципу непрерывности внесения изменяющихся характеристик земельных участков делается вывод о том, что

16

данный принцип предполагает не только периодическое внесение изменений, но и непрерывный характер наблюдения за объектом земельного кадастра, что на сегодняшний день не отражено в законодательстве, которое предусматривает внесение в государственный земельный кадастр лишь текущих изменений (по мере их возникновения), которые обновляются ежегодно. В связи с этим обосновывается предложение о закреплении в законодательстве конкретных сроков (периодичности) обновления кадастровых сведений и сроков включения в государственный земельный кадастр данных, получаемых в ходе проведения других государственных мероприятий -государственной регистрации прав на недвижимое имущество, государственной оценки земель и других.

При характеристике принципа открытости сведений земельного кадастра, автором определяются виды предоставляемой информации, субъекты ее использования и условия предоставления кадастровых сведений. Вносится предложение о законодательном закреплении возможности предоставления сведений о правах на землю лишь по отношению к конкретному объекту (земельному участку). В тоже время необходимо исключить предоставление информации государственного земельного кадастра о субъектах прав на земельный участок, в частности, о количестве имеющейся собственности конкретного лица.

Сведения же о качестве, иные характеристики земельных участков, информация о наличии свободных земельных ресурсов, должна быть общедоступной, так как может представлять общественный интерес и быть необходимой для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Таким образом, необходима разработка перечня сведений государственного земельного кадастра, которые могут предоставляться любому субъекту без ограничений.

Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 года №918 были утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра.5 Анализ данного нормативного акта позволяет сделать вывод о недостаточном правовом регулировании процесса предоставления таких сведений. Диссертант указывает на целесообразность включения в его текст правовых норм, устанавливающих: Г) перечень сведений конфиденциального характера; 2) сроки предоставления информации заинтересованным лицам; 3) порядок использования полученных средств.

Автор обращает внимание на необходимость распределения средств, полученных в результате предоставления сведений государственного земельного кадастра заинтересованным лицам, в бюджеты различных уровней (по принципу размещения средств, полученных от платы за землю) и направления их на финансирование только тех мероприятий, которые связаны с созданием земельно-кадастровой системы и ее функционированием (автоматизация, средства обеспечения информационных технологий, защита сведений кадастра).

s СЗ РФ. 2000. №50. Ст.4899

17

Исследуя вопрос о законодательном закреплении и сущности принципа сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах, диссертант приходит к выводу, что в настоящее время практическая реализация данного принципа затрудняется в результате проводимых преобразований организационных форм ведения кадастра. Поскольку внедрение автоматизированной системы его ведения происходит поэтапно, то полное функционирование кадастровой '" системы в соответствии с вышеназванным принципом будет иметь место только после завершения такой автоматизации. А поскольку сопоставимость и ' совместимость сведений должна обеспечиваться не только применительно к данным земельного кадастра различных территориальных образований, но и к другим информационным системам, необходимо создание одинакового уровня автоматизации государственных информационных ресурсов. Также необходимой является разработка стандартов электронного документооборота между государственными учреждениями.

В качестве гарантий реализации ряда принципов ведения государственного земельного кадастра (открытости, достоверности и других) автор указывает на возможное применение мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере правового регулирования.

При рассмотрении содержания ряда нормативных правовых актов, регламентирующих основания применения юридической ответственности, диссертантом делается вывод о большей эффективности применения мер административной и уголовной ответственности при обеспечении соответствия процесса ведения земельного кадастра его принципам.

В работе обосновывается предложение об установлении по отношению к должностным лицам, непосредственно осуществляющим ведение государственного земельного кадастра, административной ответственности в случаях:

I) не включения или несвоевременного включения вновь поступающей ^; ,<а информации в государственный земельный кадастр; '' ^ 2) нарушения сроков предоставления заинтересованным лицам информации, содержащейся в государственном земельном кадастре (кроме сведений, относящихся к категории ограниченного доступа). Анализируя нормы Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающие уголовную ответственность за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре, и практику их применения, автором отмечается низкий уровень их эффективности. Результатом проведенного анализа является предложение о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации путем исключения из статьи 170 таких составов преступлений, как искажение данных государственного земельного кадастра и умышленное занижение платежей за землю и выделения их в отдельную статью. Кроме того, при возникновении большой общественной опасности, меры уголовной ответственности необходимо применять и в случае умышленного представления неверных

18

данных лицом, не обладающим какими-либо должностными функциями. Указанная статья должна содержать следующие составы:

Статья 1701. Нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.

1.Представление заведомо неверных сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, а равно их искажение, в том числе с целью занижения платежей за землю, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству,-

2.Искажение (изменение) учетных данных государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения ,-

Вопрос о соотношении ведения государственного земельного кадастра с другими функциями государственного управления автор начинает с исследования основ правового регулирования государственного управления земельными ресурсами. При этом отмечается, что ведение государственного земельного кадастра наряду с другими функциями государственного управления является одной из разновидностей регулирования земельных отношений в виде управленческой деятельности государства.

В работе обосновывается суждение о том, что установление кадастровой функции государства как служебной, должно носить несколько условный характер, так как без надлежащего использования данных этой информационной системы, в большинстве случаев, ни одна другая функция государственного управления земельными ресурсами не может быть реализована в полной мере, то есть не получит своего практического осуществления. Кроме того, некоторые функции государственного управления могут, в свою очередь, быть рассмотрены в качестве служебных по отношению к ведению кадастра.

В связи с этим, диссертант подразделяет все функции государственного управления земельными ресурсами по отношению к ведению государственного земельного кадастра на две группы. К первой группе следует отнести те функции, которые предопределяют содержание кадастра и в результате осуществления которых могут быть получены его данные, ко второй -функции, для которых, соответственно, он и ведется, то есть по отношению к которым реализуется основная цель его создания - информационное обеспечение.

Рассматривая характеристику функций государственного управления земельными ресурсами, в процессе осуществления которых получаются сведения государственного земельного кадастра (учет земель, их оценка, регистрация), автор приходит к заключению, что данные государственные мероприятия в юридической литературе чаще всего рассматриваются как составные части земельного кадастра. Анализируя при этом содержание вышеуказанных функций, диссертантом делается вывод о том, что кадастр в широком смысле этого слова представляет собой информацию и не может отождествляться с процессом ее получения, то есть с регистрацией и оценкой,

19

которые являются самостоятельными мероприятиями. А вот обобщение полученных в результате этих государственных мероприятий сведений, порядок их включения и использования напрямую относится к ведению кадастра.

Вопрос о соотношении ведения государственного земельного кадастра с иными функциями государственного управления земельными ресурсами (государственный контроль за использованием и охраной земель, землеустройство и другие) в аспекте их информационного обеспечения исследуется в работе, исходя из сформулированного положения о том, что государственный земельный кадастр и его ведение, как функция государственного управления, должны обеспечивать эффективную реализацию всех других государственных функций на основе принципа его многоцелевого характера.

В третьей главе «Органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра» определяется их понятие и классификация, исследуются правовые проблемы разграничения их компетенции, анализируется правотворчество органов государственной власти по ведению государственного земельного кадастра.

Рассматривая вопрос о понятии и компетенции органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра, автор отмечает актуальность определения четкой структуры данных органов и их полномочий, поскольку обеспечение ведения государственного земельного кадастра относится к наиболее важным направлениям государственной политики в области регулирования земельных отношений.

В работе приводится анализ земельного законодательства применительно к функциям, задачам и полномочиям в области ведения государственного земельного кадастра как органов общей, так и специальной компетенции.

Особое внимание в диссертационном исследовании уделяется характеристике деятельности органов специальной компетенции по ведению земельного кадастра, в частности, Федеральной службы земельного кадастра России. По мнению диссертанта, в Положении о Федеральной службе земельного кадастра России, определяющем компетенцию данного государственного органа, должны быть закреплены правовые нормы, регулирующие основы ее взаимодействия с органами архитектуры и градостроительства, учреждениями юстиции, органами местного самоуправления.

В работе анализируются и вопросы, связанные с реализацией отдельных видов полномочий по ведению государственного земельного кадастра и правовые последствия их изменения. В частности, выявлены некоторые правовые проблемы, возникающие в связи с осуществлением регистрации прав на землю учреждениями юстиции, к которым автор относит необходимость законодательного урегулирования порядка взаимодействия учреждений юстиции и служб, осуществляющих ведение кадастра, а также налоговых

20

органов и принятие неправомерных нормативных актов субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Затрагивая вопрос о компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра, диссертантом констатируется факт отсутствия в федеральном законодательстве перечня их полномочий, в связи с чем делается вывод о необходимости установления четких задач и функций органов местного самоуправления в области осуществления этой деятельности в законе в целях исключения дублирования ими функций государственного управления.

Исследуя вопрос о правовых проблемах разграничения полномочий и взаимодействии органов государственной власти по вопросам ведения государственного земельного кадастра автором отмечается, что правовое регулирование деятельности государственных органов предполагает установление в законодательстве четкой компетенции каждого из них, а также определение порядка их взаимодействия.

В процессе исследования диссертант приходит к выводу, что наличие правовых проблем в рассматриваемой области общественных отношений связано как с реформированием государственного аппарата, отсутствием правовой регламентации порядка взаимодействия органов государственной власти, так и в некоторых случаях, с неправомерным вмешательством в компетенцию одного государственного органа другим. Кроме того, частичное осуществление тех функций государственного управления, которые направлены на получение сведений, в дальнейшем включаемых в государственный земельный кадастр, иногда передавались другим (даже негосударственным) учреждениям, органам местного самоуправления.

Особую роль в правовом регулировании взаимодействия вышеуказанных государственных органов автор отводит договорным процессам. В частности, при включении в государственный земельный кадастр сведений о правах на землю и, таким образом, взаимодействии Федеральной службы земельного кадастра России с учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возникают вопросы, не урегулированные федеральным законодательством. Учитывая, что вышеуказанные органы представлены не только на федеральном уровне, но и образующими их состав территориальными структурными подразделениями, существует необходимость установления принципов взаимодействия органов государственной власти всех указанных уровней. В такой ситуации, по мнению диссертанта, территориальные подразделения данных государственных органов могут заключать соглашения и договоры, конкретизирующие федеральное законодательство.

Представляется, что в подобных соглашениях следует определять: 1)цели его принятия или заключения; 2)форму сотрудничества; 3)форму предоставления информации и ее объем; 4)условия предоставления и порядок использования сведений. Кроме того, путем их заключения могут быть конкретизированы положения федерального законодательства, касающиеся определения видов и статуса субъектов, управомоченных осуществлять

21

запросы о предоставлении информации, объема предоставляемой информации, сроков, в течение которых органы, осуществляющие ведение кадастра должны обеспечивать организацию выполнения комплекса необходимых работ по изготовлению плана земельного участка.

Однако, путем разработки и принятия нормативных правовых актов и соглашений на уровне субъектов Российской Федерации решить проблему обеспечения нормального взаимодействия органов, осуществляющих ведение кадастра с другими государственными органами, практически, не представляется возможным. В связи с этим в работе предлагается принять подзаконный нормативный правовой акт федерального уровня, который урегулировал бы все перечисленные вопросы. Любые акты по вопросам разграничения полномочий и взаимодействия, принимаемые федеральными органами государственной власти должны носить не рекомендательный характер, а обладать обязательной юридической силой.

Характеризуя правотворчество органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра, автор определяет специфику правотворческой деятельности государства в области государственного земельного кадастра. Так, отмечаются правовые основания земельно-кадастровой функции, правовое регулирование некоторых видов земельно-кадастровых отношений не только нормами земельного, но и ряда других отраслей права, а также зависимость объема, структуры и характеристики норм, регулирующих деятельность в области земельного кадастра, от содержания других правовых институтов и норм земельного права.

Проведенный в работе исторический анализ правового регулирования земельно-кадастровых отношений показывает, что эффективная реализация положении законов во многом предопределяется наличием подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие вопросы. В связи с этим в работе делается вывод о необходимости активизации правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации по принятию подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения государственного земельного кадастра с учетом предъявляемых к нему требований, определяющих структуру и компетенцию органов, осуществляющих его ведение, а также перечня сведений кадастра, относящихся к категории ограниченного доступа.

Анатизируя правотворчество субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра, автор отмечает, что при отсутствии вышеперечисленных федеральных нормативных правовых актов, основной проблемой в данной области является не столько приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, сколько решение вопроса о правомерности их принятия при отсутствии аналогичного федерального законодательства.

Далее диссертант анализирует состав и содержание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность по ведению государственного земельного кадастра.

22

Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в разработке и принятии нормативных правовых актов, регулирующих земельно-кадастровые отношения, проявляется в трех направлениях, в частности -участие в формировании (разработке) федерального законодательства, заключение совместно с федеральными органами государственной власти договоров и соглашений, создание собственной нормативной правовой базы.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны регулировать вопросы установления конкретных ставок платы за предоставление сведений кадастра, дополнительного перечня сведений, включаемых в данную информационную систему на уровне конкретного субъекта Российской Федерации, а также порядок финансирования работ по их сбору, хранению, предоставлению и распределению полученных средств.

В заключении автор формулирует основные выводы, которые были получены в ходе изучения и анализа темы исследования и предложения по совершенствованию действующего законодательства. ' '

По теме диссертации опубликованы следующие работы: '

1 .Компетенция государственных органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра в РФ.// Проблемы правоприменительной деятельности: сборник научных трудов КГАУ. Краснодар. 1999. С.82-88

2.Проблемы применения уголовной ответственности в сфере ведения государственного земельного кадастра РФ.// Правоведение: сборник научных статей молодых ученых юридического факультета КГУ и КГАУ. Краснодар.' 1999.С. 110-114 ;Ч

3. К вопросу о понятии государственного земельного кадастра.// Правоведение:u сборник научных статей молодых ученых юридического факультета КГАУ. Краснодар. 1999. С.33-37

4.Тенденции правового регулирования земельно-кадастровых отношений в РФ.// Закон и судебная практика: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Краснодар.2000.С.95-99

З.Правотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра.// Теория и практика применения законодательства на современном этапе. Краснодар.2000.С.41-45 10

6.Правовые проблемы формирования земельно-кадастровых отношений на' территории Краснодарского края.// Современные проблемы регионального ' правотворчества: Материалы межрегиональной научно-практической конференции 10-11 декабря 1999года. Краснодар. КГАУ.2000. С. 148-153 г;

7.Вопросы земельной реформы в российских СМИ.// Социальная, нравственная и юридическая ответственность СМИ в реформируемом обществе: ' Материалы научно-практической конференции. Краснодар. 2000. С.113