|
|
(c) 2002 г. К.А. Пивоваров
Значительный опыт создания и деятельности местного самоуправления накоплен в зарубежных государствах, поскольку муниципальные традиции были заложены в них еще с периода Великой французской буржуазной революции (выделившей в качестве самостоятельной власти местное - коммунальное - самоуправление).
В условиях строительства местного самоуправления в Российской Федерации, как отмечает Н.Э. Шишкина: «вполне правомерным, а в некоторых случаях и просто необходимым, при разработке проблем является обращение к опыту других стран, в которых институт местного самоуправления действует не одно десятилетие». Действительно, компаративное изучение имеет не только теоретико-познавательное, но и ярко выраженное прикладное значение, позволяя вести поиск идей и механизмов по разрешению проблем развития российского местного самоуправления.
Применительно к предмету нашего исследования следует отметить, что в зарубежной практике государственного и муниципального управления широкое распространение получил институт делегирования государственных полномочий муниципальным органам и накоплен большой опыт реализации государственных функций на местном уровне.
Данная форма взаимодействия органов центральной и местной власти не является новой по своей сути. Институт делегирования известен еще со времен римского права, выработавшего основные признаки и принципы данного института, которые без особого изменения были восприняты в практике государственного строительства многих стран мира. Также можно отметить, что еще 1790 году в докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления в Национальном собрании Франции, Турэ выделил понятие о делах, присущих по своей природе муниципальному управлению, и понятие о делах государственных, которые передаются органам местного самоуправления.
В современной практике государственного строительства делегирование широко используется как способ перераспределения полномочий между субъектами публичного права (например, между органами принадлежащими разным ветвям государственной власти), между субъектами международного права (например передача государственно-властных полномочий межгосударственному объединению). Применяется также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти и управления. В границах предмета нашего исследования, остановимся на опыте делегирования государственных полномочий именно местным органам власти в иностранных государствах.
По мнению исследователей передача тех, или иных государственных полномочий местным органам позволяет избежать ряда весьма существенных проблем, решение которых содействует, например:
- возможности избежать излишней концентрации власти на центральном уровне, перегрузки центрального правительства сугубо местными делами;
- обеспечению участия населения в осуществлении властных полномочий, политическом процессе;
- сближению государства с гражданским обществом;
- осуществлению рационализации и оптимизации муниципального управления в целом и т.д.
Действительно, хорошо знакомые с положением дел в соответствующих муниципальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно и оперативно, чем центральное правительство решать локальные вопросы. Данное положение нашло свое отражение в принципе субсидиарности являющемся одной из основ делегирования.
«Выгода и необходимость» возложения государственных полномочий на органы местного самоуправления была осознана законодателями многих государств. Как следствие, законодательство ряда иностранных государств различает обязательные, порученные (делегированные) и факультативные (собственные - добровольные) полномочия местных органов власти.
В данном случае вопрос возможности и целесообразности делегирования государственных полномочий местным органам власти, не вызывает сомнения и не является основным. Более важным представляется вопрос о сущностных характеристиках, предъявляемых требованиях к процедуре делегирования государственных полномочий местным органам власти.
Порученные, «делегированные» полномочия местных органов, передаются вышестоящими властями на основании специальных законов, с возможным заключением дополнительных соглашений (договоров). В доказательство этого тезиса можно привести следующее.
Так, например, в соответствии со ст.ст.117 и 118 Конституции Италии 1947 года, в случае необходимости центральные органы государства могут делегировать областям иные (дополнительные государственные) полномочия в сфере управления, на основании закона. В свою очередь область может передавать отдельные государственные полномочия также в сфере управления на муниципальный уровень провинциям и коммунам.
Английский исследователь Кросс С.А., отмечает, что в Великобритании Закон о местном самоуправлении Англии и Уэльса 1972 года передал окружным и районным (в Лондоне) муниципальным советам полномочия по обеспечению функционирования некоторых объектов государственного значения и решению других государственных вопросов. Эти полномочия обеспечивают эксплуатацию аэродромов, охрану памятников культуры, дорог государственного значения, здравоохранения и т.д.
В Германии в компетенции органов местного самоуправления «в соответствии с традиционным коммунальным правом» также различают самостоятельные задачи, вытекающие из самоуправления общин (собственные задачи) и порученные задачи коммунальных органов муниципального управления. К порученным задачам (делам) обычно относятся функции возложенные законодательством земель. Это так называемая «делегированная сфера влияния». В нее входят: полицейские функции, служба уличного движения, строительный и промысловый надзор, надзор за бездомными, учет численности населения и другие.
В Швеции, в настоящее время, органы местного управления ответственны не только за свою локальную экономику и коммунальные услуги, но и, на основе специальных законов - за социальную помощь, всю школьную систему, медицинское обслуживание и общественное здравоохранение (так называемые «статутные» вопросы), что является не местными, а государственными функциями. Аналогичным образом законодательство Финляндии выделяет так называемые «агентские» функции, вытекающие из данных сверху поручений, которые также устанавливаются специальными законами.
Японский Закон о местной автономии 1947 года предусматривает три группы функций выполняемых местными органами. Первая, это собственно местные функции. Вторая группа это «административные полномочия», под которыми понимаются функции носящие местный характер, но требующие при их реализации государственного принуждения и санкций в случае их нарушения со стороны граждан. И третья группа, это делегированные центральными ведомствами полномочия, которые именуются «агентскими функциями». Центральные власти обычно передают такие полномочия какому-либо местному административному органу, на основании специального закона, чаще всего главе исполнительной власти соответствующего территориального подразделения. Осуществляя эти полномочия, местный орган функционирует исключительно в качестве агента государства.
Институт разграничения полномочий органов местного самоуправления на собственные и делегированные можно рассмотреть на примере республики Мексика. Так, статья 115 Конституция Мексики 1917 года наравне с «собственными», выделяет и отдельные государственные полномочия, делегированные Конституцией (основным законом) органам местного самоуправления.
В соответствии со ст. 9 Закона Латвии «О самоуправлениях» учреждения государственного управления, если это предусмотрено в законах и правилах Кабинета министров, могут уполномочить самоуправления выполнять отдельные функции учреждений государственного управления, определив порядок их выполнения и осуществляя надзор над выполнением этих функций.
Нельзя обойти вниманием Европейскую Хартию местного самоуправления, она провозглашает, что «основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных, конкретных полномочий. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производится с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии... При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям».
К самой процедуре делегирования в зарубежных странах, предъявляются достаточно жесткие требования, регламентирующие финансово-материальное сопровождение, контроль, ответственность за реализацией государственных полномочий, переданных местным органам власти. Действительно, исполнение органами местного самоуправления возлагаемых государством предписаний, связано со значительными расходами. Таким образом, может возникнуть угроза финансовой самостоятельности, нарушению относительной «коммунальной автономии», что может повлечь за собой собственно невозможность исполнения собственных, переданных функций. Для предотвращения данных и других неблагоприятных последствий в законодательстве зарубежных государств, международных правовых актах закрепляется положение об обязательном сопровождении процедуры делегирования государственно-властных полномочий органам местного самоуправления, передачей необходимых, в том числе финансовых, материальных ресурсов.
Возвращаясь к опыту Италии, следует отметить, что делегирование осуществляется на основании закона и предполагает обязательную передачу финансовых средств, в необходимых случаях - персонала или имущества всем территориальным учреждениям данного уровня или их ассоциациям. При делегировании полномочий предварительно проводятся консультации с представителями провинций и коммун. Как правило, делегирование осуществляется не в отношении отдельных муниципалитетов, а в отношении всех территориальных коллективов одного уровня. Выделяемые средства, необходимые для реализации государственных полномочий, распределяются между провинциями и коммунами исходя из объективных критериев - количества жителей, показателей социально-экономического развития, характера передаваемых функций. Делегирование осуществляется на определенный срок и может быть прекращено ранее в случае серьезных отклонений от направлений деятельности, установленных областью. Таким образом при реализации делегирования как способа перераспределения публично-властных полномочий осуществляется контроль, предметом которого является выявление отклонений от установленных государством стандартов. В рамках итальянской областной реформы 1977года отдельные административные полномочия могут быть переданы государством непосредственно коммунам, однако область сохраняла за собой право осуществлять «программирование», координацию в данной сфере.
В Германии, возложение на общину (коммунальное самоуправление) каких-либо государственных задач в рамках порученной компетенции в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли, которым обязательно должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы. Н.С. Тимофеев подчеркивает, что такие задачи поручаются не общине, а ее определенным органам, которые будут нести ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных полномочий. Для обеспечения надлежащего исполнения делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется так называемый «профессиональный» надзор, т.е. постоянный контроль со стороны государственных федеральных органов или служб земель. Следует отметить также, что в ФРГ в отношении вопросов, которые считаются делами общегосударственного значения и делегированы для исполнения местным органам, любые указания и рекомендации правительственных органов являются по характеру обязательными.
В Японии реализация государственных полномочий органами местного самоуправления происходит также под строгим контролем со стороны соответствующего министра центрального правительства (на уровне префектуры) или же губернатора префектуры (на уровне муниципалитета). За реализацию агентских функций местный административный орган несет ответственность не перед представительным местным органом (советом), а перед соответствующей государственной контролирующей инстанцией.
Латвийское законодательство устанавливает требования об одновременной передаче средств на осуществление государственных полномочий и организации контроля за их исполнением. Кроме того, согласно ст.11 Закона Латвии «О самоуправлениях», Кабинет министров может поручить самоуправлениям осуществление одноразовых заданий с одновременной передачей финансовых средств, необходимых для выполнения этих заданий. Однако, если самоуправления согласны, то они могут осуществлять одноразовые задания и на собственные средства. Выполнение порученных самоуправлениям одноразовых заданий организует соответствующее самоуправление, и оно же отвечает за него.
На основании вышеуказанного, можно выделить следующие требования, предъявляемые к процедуре передачи государственных полномочий местным органам власти:
1. передача производится в соответствии с принципом субсидиарности;
2. передача отдельных государственных полномочий осуществляется на основании специального законодательного акта с возможным заключение дополнительных соглашений и (или) договоров;
3. процедура сопровождается передачей необходимых материальных, финансовых, информационных иных ресурсов со стороны государства местным органам власти;
4. переданные полномочия сохраняют государственно-правовую природу при этом, органы государственной власти контролируют как исполнение переданных полномочий так и использование переданных средств и ресурсов, сохраняют право давать указания («императивные консультации») по поводу реализации;
5. устанавливается ответственность перед государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение делегированных государственных полномочий местным органам власти в пределах переданных финансовых, материальных иных ресурсов.
Применение принципа делегирования имеет неоднозначные оценки со стороны исследователей. Часть исследователей, как позитивное явление, отмечают деконцентрацию власти на центральном уровне, разгрузку центрального правительства от местных дел и сближение государства с гражданским обществом. Другие, отмечая общую для большинства стран современного мира тенденцию сокращения собственно коммунальных дел, и возрастание доли государственных полномочий (обязательных и порученных дел) в структуре общественных задач, говорят о включении местного самоуправления в единую вертикаль государственного управления.
Так в Японии, по оценкам исследователей на 1989 год, перечень дел относящихся к компетенции государственных органов, которые поручено исполнять мэрам крупнейших городов составил 28, главам городов, поселков и деревень 51 пункт. В ФРГ в настоящее время обязательные и порученные дела составляют 80-90 % от общего объема задач, решаемых местными органами. Аналогичным образом в Финляндии установленные законом государственные по характеру обязанности составляют приблизительно 3/4 всего объема дел коммун.
Увеличение объема переданных государственных полномочий у местных органов власти по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министров... Окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации на второй план», превращая муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общегосударственной политики». Произошла, по словам английского исследователя Д.Е. Эшфорда, «национализация центральным правительством всей социальной политики».
Вместе с тем, рассуждая о зависимости местного самоуправления от центральных властей, можно констатировать, что государство полностью не подчиняет себе местные органы власти и управления. В ряде моделей они не связаны прямой административной иерархической зависимостью с органами государственной власти, имеют собственную легитимность (так как формируются либо при участии, либо непосредственно местным сообществом). Кроме того, следует отметить их определенную автономность, финансово-экономическую (муниципальная собственность, местные налоги и иные денежные поступления взимаемые в пользу местных сообществ), организационную (право формирования собственной структуры, подбор кадров) и компетенционную (обладают правом принимать юридически значимые решения по очерченному кругу вопросов, выступать как субъект публичного и частного права).
Итак, подводя итог можно отметить, что применение института делегирования государственных полномочий на места, получившего широкое международное признание и закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, это объективный процесс, направленный на децентрализацию государственной власти, «когда местным органам поручается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в ведение местных органов». Этот процесс отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное и общерегиональное значение. При этом центральная власть используя принцип субсидиарности, правового государства и вытекающий из него «принцип соразмерности вмешательства публичной власти в охраняемые правом сферы», закрепляет систему правовых, организационных гарантий местного самоуправления (например обязательное материально-финансовое сопровождение передаваемых государством полномочий).
? ? ? ? ?
|
|