|
|
Актуальность темы исследования. В современных условиях в обществе уже назрело понимание, что исполнение юридических актов представляет важнейший участок правовой практики. Если предписания правовых норм не реализуются в действиях участников гражданского оборота и публично-правовых отношений, то такое право не является действующим.
Несовершенство процедур принудительного исполнения, в том числе подтвержденных в актах органов судебной власти и иных юрисдикционных органов, крайне дорого обходится обществу и влияет на экономическую ситуацию в стране: снижается уровень конкуренции и ограничиваются возможности выбора партнеров, возникают стимулы к использованию неправовых способов взыскания долгов и понуждения к исполнению обязательств, криминализируются отношения гражданского оборота. Принятие в 1997 г. Федеральных законов «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве» явилось значительным шагом в развитии исполнительного законодательства и становлении исполнительного права как самостоятельной отрасли российского права.
Система органов принудительного исполнения - Служба судебных приставов - по своему социальному назначению и месту в системе правоохранительных органов Российской Федерации призвана обеспечить реализацию правовых норм с помощью мер принудительного исполнения. Развитие Службы является одной из главных целей укрепления государственного управления, степень достижения которой будет предопределять ход и результаты проведения судебной реформы, направления совершенствования законодательства, инвестиционную привлекательность российской экономики. Именно Служба судебных приставов обеспечивает неотвратимость имущественной и иной юридической ответственности должников в гражданском обороте, без чего невозможно решение значительной части экономических проблем современной России.
Большой вклад в разработку упомянутых федеральных законов и становление исполнительного права в России внесли В.В.Яр-ков, В.В.Мартынова, В.М.Шерстюк, И.В.Решетникова, М.В.Мешков. Уже изданы комментарии1 , опубликован ряд статей научно-
1 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве* /Под ред. д.ю.н. М.К.Юкова и д.ю.н., проф. В.М. Шерстюка. - М., 1998; Яркое В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» (постатейный) и к Федеральному закону «О судебных приставах», - М., 1999.
3
практического характера, проведена серия научно-практических семинаров в различных регионах России для судебных приставов-исполнителей. По результатам материалов, а также обсуждения итогов первых двух лет деятельности Службы судебных приставов подготовлено справочно-методическое пособие «Настольная книга судебного пристава-исполнителя».
Немногочисленные публикации посвящены проблемам становления и развития Службы судебных приставов, разъяснению и толкованию места Службы в системе правоохранительных органов, описанию и анализу оперативных действий и результатов.
Вместе с тем в настоящее время отсутствуют исследования проблемы реализации арестованного имущества и управления Службой судебных приставов. Настоящая работа практически является первой в этой области. Избранная тема является актуальной в свете предпринятых Правительством Российской Федерации усилий по организационно-правовому укреплению государственного управления. Развертывание механизмов реализации судебных решений рассматривается как одно из основных направлений такой работы. Служба судебных приставов как часть системы государственного управления и ее развития создает основу для становления системы судебного рассмотрения хозяйственных споров и обеспечения взыскания судебных исков.
Управление Службой судебных приставов несет в себе трудности, выделяющие ее в этом плане среди других правоохранительных органов. С одной стороны, через Службу судебных приставов проходят огромные средства, которые должны быть возвращены взыскателям, с другой стороны, в исполнительном производстве сталкиваются противоположные интересы различных групп, организаций, физических лиц. Служба судебных приставов должна соблюдать жесткие ограничения действующего законодательства, в рамках которого она работает, и в то же время удовлетворять интересы сторон исполнительного производства. Все это обусловливает необходимость разработки оптимальных методов управления для достижения уровня эффективности, удовлетворяющего повышенным требованиям, предъявляемым обществом.
Указанные особенности управления Службой судебных приставов характеризуют процесс реализации арестованного имущества, который как часть исполнительного производства должен завершать исполнительное производство с удовлетворением исков взыскателен. Это направление деятельности Службы судебных приставов связывает ее с рынками сбыта. Здесь возникают
проблемы рыночного характера: определение рыночной ниши для сбыта товаров неограниченной номенклатуры; правильная оценка реализуемого имущества, с тем, чтобы оно могло быть не только продано, но и удовлетворяло иск взыскателя; соблюдение установленных условий и сроков реализации, разрешение затянувшегося конфликта между взыскателем и должником и т.д. Правовые источники реализации арестованного имущества содержат много пробелов и противоречий, что отражается на результатах исполнительного производства, ведет к нарушению действующего законодательства, инициирует большое количество жалоб и заявлений сторон. Реализация арестованного имущества связана с финансовыми и материальными потоками, управление которыми должно осуществляться на высоком организационном уровне, с использованием хорошо разработанного и апробированного на практике аппарата теоретического маркетинга и менеджмента.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен потребностями практической деятельности Службы судебных приставов как органа исполнительной власти, отсутствием достаточно разработанной административно - правовой базы реализации арестованного имущества, необходимостью применения научно обоснованной системы управления и регулирования реализации арестованного имущества.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере управления и регулирования процессом реализации арестованного имущества. Предмет исследования - нормативно-правовое регулирование взаимоотношений субъектов реализации, организация и управление процессом реализации арестованного имущества, оценка и меры повышения эффективности исполнительного производства.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются обоснование применения и разработка концепции, принципов, методов организации, управления и нормативно - правового регулирования реализации арестованного имущества; исследование и разработка подхода к оценке эффективности управления исполнительным производством. В диссертации рассмотрена совокупность системообразующих проблем в области реализации арестованного имущества:
1. Организация системы регулирования реализации арестованного имущества и создание механизма централизованного контроля реализации Службой судебных приставов по стадиям, этапам и процессам с обеспечением полной открытости и прозрачности системы.
5
2. Разработка модели подзаконного акта субъекта Российской Федерации «Положение о порядке реализации арестованного имущества в Омской области» на основе Федеральных законов «Об исполнительном производстве», «О судебных приставах», постановлений Правительства Российской Федерации и других правовых источников.
3. Разработка системы договорных взаимоотношений субъектов реализации.
4. Обеспечение режима законности в процессе реализации арестованного имущества путем перехода от ретроспективных методов контроля к превентивным.
5. Оценка эффективности исполнительного производства. Для достижения указанных целей и решения поставленных проблем предложено решение следующих конкретных задач:
- определить место процесса реализации арестованного имущества в исполнительном производстве;
- исследовать состояние действующей нормативно-правовой базы реализации арестованного имущества;
- сформулировать организационную концепцию регулирования процесса реализации арестованного имущества;
- разработать механизм регулирования процесса реализации арестованного имущества под централизованным контролем Службы судебных приставов;
- выявить основных субъектов реализации и определить их статус;
- разработать нормативно-правовую основу для формирования системы договорных отношений, формы договоров, учитывающие особенности принудительного взыскания;
- выявить меру ответственности субъектов реализации на основе действующей нормативно-правовой базы и обеспечить соответствующее делегирование полномочий;
- описать реализацию арестованного имущества как юридический процесс с формализованным предписанием действий участников и фиксации результатов в юрисдикционных документах;
- разработать многоуровневую систему контроля процесса реализации арестованного имущества, обеспечивающую соблюдение законности в этом процессе;
- разработать концепцию оценки эффективности исполнительного производства, ввести конкретные критерии и систему показателей эффективности.
Методологические основы и методика исследования, научная достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций. Исследование избранной темы базируется на положениях теории управления, административного и гражданского права, теории нарождающегося исполнительного права. Вопросы темы освещаются с использованием современных достижений теории менеджмента и маркетинга.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения формально - юридического, сравнительно - правового, аналитического и системного методов исследования.
Основной информационной базой исследования являются действующее российское законодательство, эмпирические данные, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования, статистические показатели деятельности Службы судебных приставов Омской, Челябинской, Курганской, Томской, Новосибирской областей и Алтайского края за 1998 - 2000 гг.
Научная новизна работы определяется тем, что диссертантом впервые предпринято монографическое исследование административно-правового регулирования процесса реализации арестованного имущества, в результате которого предложена новая нормативно-правовая и организационная концепция формирования и регулирования взаимоотношений в процессе реализации. В диссертации впервые для разработки вопросов организации процесса реализации арестованного имущества применены принципы и методы теоретического маркетинга. Сделан вывод о целесообразности организации процесса реализации арестованного имущества как вертикальной маркетинговой системы.
Автором предложен вариант преодоления пробелов и противоречий действующих нормативно-правовых актов в сфере реализации арестованного имущества. Фактически до настоящего времени нормы права, регулирующие реализацию арестованного имущества, носили бессистемный характер и не являлись носителями глубоко разработанных концептуальных положений. В работе отстаивается взгляд на централизацию контроля Службой судебных приставов как единственной организации, на которую полностью возложена ответственность за результаты исполнительного производства, в том числе и реализации арестованного имущества. Разработаны юридические технологии реализации арестованного имущества на основе использования современных
методов и организационных технологий с акцентом на принудительность исполнения и с доминантой исполнительных органов в управлении и принятии решений.
Разработан подход к оценке эффективности исполнительного производства на основе составляющих: социальной, законности, экономической. С учетом этого определена система конкретных показателей, по которым оценивается деятельность субъектов реализации арестованного имущества.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- реализация арестованного имущества является составной частью и завершает исполнительное производство. Реализация арестованного имущества производится в целях принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, поэтому условия продажи имущества должны строго удовлетворять ограничениям, установленным Федеральным законом « Об исполнительном производстве», а не рассматриваться как действия в свободном гражданском обороте;
- в процессе реализации возникают проблемы и задачи рыночного характера, связанные с продвижением и продажей имущества практически одновременно на всех рынках. В плане работы на рынках реализация арестованного имущества является процессом обособленным и несвойственным для исполнительных органов. Дилемма заключается в том, чтобы продать арестованное имущество с учетом рыночных условий, удовлетворяя требованиям принудительности обращения взыскания;
- на Службу судебных приставов действующим законодательством в составе принудительного исполнения судебных решений возложены организация и ответственность за результаты реализации. Поэтому управление процессом реализации арестованного имущества должно выполняться Службой судебных приставов;
- регулирование взаимоотношений в процессе реализации арестованного имущества должно обеспечивать соблюдение режима законности и защищенность интересов сторон исполнительного производства;
- надлежащее функционирование нормативно-правовой базы регулирования процесса реализации арестованного имущества предполагает разработку юридических технологий -детализацию расписанных процедур взаимоотношений субъектов реализации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Разработанные автором концептуальные положения обогащают развивающу-
юся отрасль исполнительного права методами, принципами и приемами теоретического маркетинга и менеджмента, создают административно- процессуальную основу реализации арестованного имущества, вносят вклад в правовую регламентацию взаимоотношений в наиболее сложной сфере исполнительного производства. Фрагментарно-противоречивый подход к нормотворчес-кой деятельности в указанной сфере без использования современных идей теории государственного управления снижает эффективность исполнительного производства в целом, ставит под серьезную угрозу права и законные интересы сторон исполнительного производства. Созданные теоретические конструкции, базирующиеся на результатах научного поиска, создают благоприятные условия для становления и развития соответствующих органов исполнительной власти.
Практическая значимость работы выражается в разработке пакета нормативно - правовых документов, регламентирующих процесс реализации арестованного имущества в Службе судебных приставов Омской области, который был утвержден Управлением юстиции Омской области. На основе сформулированных в диссертации выводов, рекомендаций, научных разработок создана система управления реализации арестованного имущества, которая действует с сентября 1998 г. в Службе судебных приставов, неоднократно дорабатывалась и совершенствовалась. Проведенный анализ показал высокую эффективность внедренной системы, в том числе на фоне результатов деятельности Службы судебных приставов других субъектов Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Промежуточные и итоговые результаты научных изысканий по теме диссертационного исследования в течение продолжительного времени обсуждались в научных кругах, среди юридической общественности и представителей органов исполнительной власти, в том числе и в Департаменте судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации.
Диссертант неоднократно выступал с научными докладами на научно - практических семинарах и конференциях, проходивших в Москве (1999 г.), Хабаровске (1999 г.), Омске (1998-2000 гг.), Иркутске (2000 г.), Ставрополе (2000 г.).
Результаты исследования отражены в опубликованных работах.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений к диссертации.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новизна работы, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов.
В первой главе -«Современные проблемы принудительного исполнения и регулирования процесса реализации арестованного имущества» ~ рассматриваются необходимость и целесообразность выделения исполнительного производства в самостоятельный правовой институт при переходе к рыночной экономике, определяются роль и место реализации арестованного имущества в исполнительном производстве, обосновывается необходимость регулирования реализации арестованного имущества не только нормами исполнительного права и ГК, но и нормами административного права, усиливающими целеположение принудительности обращения взыскания.
В рамках проводимой с 1991 г, в Российской Федерации судебной реформы был воссоздан институт судебных приставов. Реформирование системы принудительного исполнения и выделение судебных приставов в самостоятельный правовой институт были обусловлены неудовлетворительной ситуацией с исполнением судебных решений, что выражалось в бесконтрольности действий судебных приставов и нарушениях прав сторон. Существовавшее исполнительное производство не могло обеспечить равенство защиты всех форм собственности и не предоставляло судебным приставам достаточных полномочий. В условиях построения рыночной экономики необходим надежный механизм исполнения судебных и иных решений как легитимная основа ведения бизнеса, обеспечивающая гражданский оборот и взаимодействие физических и юридических лиц в процессе производства и потребления.
В юридической литературе нет единой точки зрения по вопросу о месте исполнительного производства в системе российского права. Многие ученые традиционно рассматривают исполнительное производство как неотъемлемую часть гражданского процессуального права и как завершающую стадию гражданского процесса. Диссертант поддерживает М.А.Гурвича, М.В.Зайцева, М.К.Юкова и В.М.Шерстюка в том, что производство по исполне-
10
нию судебных решений и решений иных юрисдикционных органов - это не стадия гражданского процесса, а самостоятельная область российского права - исполнительное право. В работе подтверждается вывод, что исполнительное право имеет юридическую целостность, обособленный предмет и особый метод правового регулирования, собственные принципы и общие положения.
Служба судебных приставов защищает законные интересы государства, сама являясь частью системы государственного управления, и участвует в исполнении доходной части государственного бюджета. В диссертации делается вывод о необходимости регулирования совокупности отношений в системе исполнительного производства нормами административного права, так же как и нормами гражданского права, вследствие генерации отношений в системе исполнительного производства не свободным гражданским оборотом (ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации), а принудительным исполнением решений судебных и иных органов. Исполнительное производство должно осуществляться в соответствии с гражданским законодательством в рамках реализации прав и свобод граждан и юридических лиц, но его содержанием является принудительное исполнение. Служба судебных приставов является правоохранительным органом и наделена системой методов и средств воздействия - убеждения, организации, принуждения (в. том числе непосредственного), которые являются признаками исполнительной власти и регламентируются административным правом.
Реализация арестованного имущества в 90 % дел завершает процесс принудительного взыскания и формирует его результаты. Денежные средства от реализации имущества частично наполняют государственный бюджет и служат источником внебюджетного финансирования для исполнительных органов. Эти факторы обусловливают роль и место реализации арестованного имущества в исполнительном производстве как составной и завершающей стадии исполнительного производства.
Правовые источники реализации арестованного имущества основываются на нормативно - правовой базе исполнительного производства, а также включают в себя акты государственных органов, в которых содержатся административно - правовые. нормы, регулирующие отдельные стадии и этапы процесса реализации. В диссертации приведены основные законодательные акты, регулирующие реализацию арестованного имущества, проведен
11
анализ состояния нормативно-правовой базы реализации. Сделан вывод о необходимости существенной доработки и адаптации их применительно к условиям принудительного исполнения. Регламентация реализации арестованного имущества требует разработки смешанных (комплексных) многоотраслевых актов, которые одновременно содержат нормы разных отраслей права: исполнительного, административного, гражданского, гражданского процессуального. Диссертант доказывает, что процедурно-процессуальная основа реализации арестованного имущества должна быть доработана в подзаконных федеральных актах и нормативных актах субъектов Российской Федерации. Здесь следует отметить, что разработка нормативно-правовых актов, касающихся исполнительного производства, на уровне субъектов Российской Федерации не только не запрещается, но и предусмотрена ст. 2 Федерального закона «Об исполнительном производстве». Для реализации арестованного имущества необходима также разработка юридических технологий и процедур с фиксацией в документах совершаемых исполнительных действий.
Во второй главе - «Нормативно- правовое регулирование процесса реализации арестованного имущества» - впервые рассмотрены вопросы применения технологий, методов и приемов теоретического маркетинга в организации процесса реализации арестованного имущества с целью рационального использования ограниченных бюджетных средств и повышения эффективности исполнительного производства, исследованы вопросы нормативно-правового регулирования процесса реализации на уровне субъекта Российской Федерации.
Процесс реализации арестованного имущества связывает Службу судебных приставов с рынками сбыта, когда возникают задачи рыночного характера; необходимо продавать арестованное имущество с учетом рыночных условий и одновременно удовлетворять требованиям принудительности обращения взыскания. Игнорировать эти обстоятельства - значит не продать арестованное имущество, а, следовательно, не исполнить производство.
Выделяются два основных аспекта в концепции организации реализации арестованного имущества: аспект социальной ответственности - в смысле удовлетворения нужд, потребностей сторон исполнительного производства, обеспечения легитимной основы ведения бизнеса; рыночный аспект - в осуществлении основных стадий процесса на рынках реализации арестованного имущества во взаимодействии со специализированными органи-
12
зациями. Рыночный аспект пока теоретически не исследован и не принимается должным образом во внимание в практической деятельности.
В работе показано, что концепция маркетинга в реализации арестованного имущества включает следующие элементы: потребности сторон исполнительного производства, спрос (ликвидность имущества), арест имущества, номенклатуру арестованного имущества, изучение рынков реализации, информацию об уровне спроса, уровне рыночных цен, оценку имущества, организацию процесса реализации и взаимодействия партнеров, рынки, ценности покупателя, удовлетворение потребностей и издержки, продажу арестованного имущества, расчеты, возврат нереализованного имущества, удовлетворение исков взыскателен. Указанные элементы концепции маркетинга рассмотрены и детализированы применительно к процессу реализации арестованного имущества.
Выделены категории рынков реализации арестованного имущества в соответствии с особенностями оформления документов, условиями продажи, сформированностью рынков: дебиторской задолженности; ценных бумаг; потребительских товаров; транспортных средств; продовольственных товаров; ресурсов; недвижимости. Определены характеристики рынков реализации.
Основываясь на изложенном, соискатель формулирует концепцию маркетинг-управления реализацией арестованного имущества: воздействие на уровень, временные рамки и структуру взаимодействия участников процесса реализации должно осуществляться таким образом, чтобы достичь поставленной цели: удовлетворить иски и завершить исполнительное производство в установленные сроки и с заданным результатом, указанным в находящемся в производстве исполнительном документе. В своей сути маркетинговое управление процессом реализации - это организация взаимодействия участвующих сторон и управление продажами для осуществления исполнительного производства. Подчеркивается, что особенностью маркетингового управления процессом реализации в целом является необходимость создания единого правового поля с четким распределением задач, полномочий и ответственности всех взаимосвязанных сторон.
В соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» реализация арестованного имущества должна производиться через специализированные организации (посредников), которые выводят товар на рынок и формируют канал распределения товаров. Канал распределения в реализации арес-
13
тованного имущества перемещает имущество от должников к покупателям. Рассмотрены варианты формирования каналов распределения на основе условий реализации, сформулированных в действующем законодательстве Российской Федерации. Автором сделан анализ вариантов формирования канала распределения на основе критериев: длины или числа уровней канала распределения, которое определяется количеством посредников, находящихся между судебным приставом - исполнителем и покупателем, и отражается, на затратах реализации; контролируемости канала распределения Службой судебных приставов.
В диссертации отмечены преимущества on-line маркетинга для реализации арестованного имущества через сеть ИНТЕРНЕТ. Положения действующего законодательства не позволяют сейчас создать on-line канал, т.е. реализацию арестованного имущества напрямую, Службой судебных приставов. Применение такого маркетингового канала для Службы судебных приставов в настоящее время возможно только на фрагментарном уровне и требует соответствующего нормативно - правового регулирования, проработки многих вопросов, большинство которых разрешаются сейчас практикой «явочным порядком».
Сделан анализ вариантов организации реализации арестованного имущества на основе интеграции каналов распределения в маркетинговые системы. Диссертант подчеркивает, что в Службе судебных приставов система реализации арестованного имущества является ключевым ресурсом организации наравне с оснащением компьютерной и оргтехникой, автомобилями и личным составом.
Существующий Федеральный долговой центр и его территориальные отделения горизонтально интегрирует каналы распределения, создает единую долговую площадку для реализации имущества в системе правоохранительных органов. В диссертации показано, что такая форма интеграции вносит разрывы в управление исполнительным производством, так как ответственность за результаты реализации в исполнительном производстве несет Служба судебных приставов. В этой связи автор отстаивает мнение, что управление процессом реализации арестованного имущества должно централизованно выполняться Службой судебных приставов, а интеграция каналов распределения должна быть вертикальной. Сформулированы рекомендации о введении Федерального долгового центра в состав Министерства юстиции Российской Федерации для создания единой вертикали управления.
14
В диссертации обосновывается вывод, что наиболее эффективной формой организации в реализации арестованного имущества являются вертикальные маркетинговые системы, которые преобладают, в частности, на рынке потребительских товаров США, составляя 70-80 % от общего числа организаций.
Для реализации вертикальной маркетинговой системы в процессе реализации арестованного имущества разработан механизм регулирования, сущность которого заключается в следующем. Управление процессом реализации арестованного имущества централизовано в Службе судебных приставов с выполнением ею ключевых функций по контролю и воздействию на те точки процесса, где возможно возникновение правонарушений. Процесс реализации структурно включается в аппарат Главного судебного пристава посредством создания группы контроля. Вводится обслуживающая организация, на которую возложены процедуры по оформлению документов, выполнению маркетинговых функций по реализации арестованного имущества.
Передача внешнему исполнителю рутинных и маркетинговых функций по реализации арестованного имущества позволила сконцентрировать усилия судебных приставов-исполнителей на выполнении тех этапов и процедур реализации арестованного имущества, где требуются их непосредственное участие и фиксация исполнительных действий в соответствующих юридических документах. Разработанный механизм регулирования адаптируем к возможным изменениям, на его основе может быть создан любой вариант вертикальной маркетинговой системы.
Следующим важным шагом я вилась разработка системы договорных отношений, регулирующей взаимодействие субъектов реализации арестованного имущества в маркетинговой системе. В диссертации определены субъекты реализации и их правовой статус в соответствии с действующими нормативно - правовыми актами. Сформулирована концепция договорных отношений субъектов реализации, соответствующая требованиям действующего законодательства Российской Федерации и образующая вертикальную маркетинговую систему в следующих основополагающих правилах.
Первое. Все договоры с участниками процесса реализации заключает Служба судебных приставов, что соответствует приказу Минюста России и Федерального долгового центра при Правительстве Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 57/20.
15
Второе. Договорная система должна формировать единую вертикаль управления и контроля Службой судебных приставов всего исполнительного производства, включая процесс реализации, что следует из смысла ее определения.
Третье. Договоры между участниками процесса реализации должны носить долговременный характер, чтобы можно было объединить в систему разнородные по характеру и подчинению организации под руководством Службы судебных приставов.
Четвертое. Договоры должны содержать элементы гражданских и административных договоров. Гражданских - поскольку Гражданский кодекс Российской Федерации в его последней редакции по своей сути представляет российское договорное право. Административных - потому, что реализация арестованного имущества - не сфера свободного гражданского оборота, а часть исполнительного производства, принудительного обращения взысканий.
Основой формирования договорных отношений в маркетинговой системе является подзаконный административный акт «Положение о порядке реализации арестованного имущества», который юридически регламентирует действия субъектов реализации, соответствующие процедуры и утверждается начальником Управления юстиции субъекта Российской Федерации. Основные разделы Положения проанализированы во второй главе. Текст действующего Положения приведен в Приложении 1 к диссертации.
При заключении договоров в маркетинговой системе реализации арестованного имущества уровень диспозитивности участников ниже, чем в обычном гражданском обороте. Большая степень императивности и формализованности создается тем, что в договоры включается описание взаимодействия сторон договора на основе утвержденного Управлением юстиции Положения. Договорами предусматриваются условия административного принуждения, направленные на четкое выполнение субъектами реализации норм и ограничений процесса, определенных в Федеральном законе «Об исполнительном производстве». В диссертации рассмотрены особенности и основные типы договоров в реализации арестованного имущества.
Принципиальным положением диссертации является интерпретация реализации арестованного имущества как юридического процесса с регламентацией действий и отношений субъектов реализации, фиксируемых в правовых юрисдикционных документах. Процесс реализации арестованного имущества соответствует
16
требованиям юридического процесса в следующем: это сознательная целенаправленная деятельность, связанная с принудительным обращением взыскания, запрограммированая на завершение исполнительных производств, промежуточные и окончательные итоги которой закрепляются постановлениями судебного пристава- исполнителя и актами, фиксирующими состояние процесса.
Реализация арестованного имущества как последовательный юридический процесс содержит следующие стадии: 1) арест и изъятие имущества; 2) оценку арестованного имущества; 3) страхование арестованного имущества; 4) передачу имущества для реализации; 5) реализацию имущества, включающую уценку в установленных законом случаях; 6) определение объема вознаграждения; 7) денежные расчеты; 8) возврат нереализованного имущества.
Описание реализации арестованного имущества как юридического процесса позволяет установить права и обязанности субъектов реализации, выделить основные этапы процесса, промежуточные и окончательные итоги и их фиксацию в официальных документах, определить основные потоки в каналах распределения, регламентировать правоотношения участников юридическими процессуальными нормами.
В диссертации рассмотрен фундаментальный аспект организации процесса реализации с точки зрения теории управления - взаимное соотношение полномочий и ответственности, которое связывает субъектов реализации и обеспечивает возможность распределения и координации функций. В соответствии с исходными положениями теории управления существует прямая связь между полномочиями и ответственностью, причем существенным является то, что полномочия делегируются в процессе управления, а ответственность делегированной быть не может.
Соискатель отмечает, что Служба судебных приставов выделяется среди других правоохранительных органов (внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможни, пограничной службы и др.) ответственностью за результаты реализации арестованного имущества. Результаты деятельности указанных правоохранительных органов не связаны с последующей реализацией имущества. Более того, в законодательных актах, регулирующих деятельность этих правоохранительных органов, не определена ответственностьдолжностных лицза результаты реализации, так же, как не установлены какие-либо ограничительные рамки или сроки реализации.
17
Именно для Службы судебных приставов в исполнительном праве определены не только рамочные условия и сроки реализации, но и мера ответственности за ее результаты. Право и обязанность «арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество» в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О судебных приставах» возложено на судебного пристава-исполнителя, главного судебного пристава, старшего судебного пристава. Остальные участники процесса реализации арестованного имущества несут ответственность только в рамках договоров, которые заключает с ними Служба судебных приставов.1 Исходя из рассмотренной выше меры ответственности за результатьг;реализации арестованного имущества, в диссертации исследована схема делегирования полномочий между субъектами в процессе реализации.
Особое внимание в диссертации уделено разработке подхода к обеспечению режима законности при реализации арестованного имущества. Дано определение законности в сфере исполнительного производства как не только неуклонного соблюдения законов и иных правовых актов, но и создания режима взаимоотношений органов исполнительной власти со сторонами исполнительного производства, обеспечивающего защиту их прав и законных интересов.
Система способов обеспечения режима законности в реализации арестованного имущества рассматривается как целостная совокупность способов, приемов, методов, форм деятельности исполнительных органов, которые должны реализовывать контрольно-надзорные функции и полномочия в сфере коммерческих операций, а также обеспечить соблюдение и защиту прав и законных интересов сторон исполнительного производства.^
Реализация арестованного имущества есть неотъемлемая часть исполнительного производства, поэтому механизмы контроля и обеспечения режима законности невозможно обособить. В диссертации анализируются действующие формальные механизмы контроля и обеспечения законности исполнительного производства: 1) административного контроля; 2) судебного контроля. На этой основе автором сделаны следующие выводы:
- существующие механизмы контроля исполнительного производства (в том числе и реализации имущества) носят ретроспективный характер. Иначе говоря, действия и процедуры судебных приставов подвергаются контролю после того, как они произошли, с опозданием. При этом обеспечивается неотвратимость на-
18
ступления предусмотренных мер ответственности должностных лиц и организаций, но интересы сторон исполнительного производства могут быть ущемлены уже безвозвратно;
- действующие механизмы контроля налагают определенные границы на «свободу» действий судебных приставов-исполнителей в части реализации арестованного имущества, однако в силу своей ретроспективное(tm) они оставляют значительный простор для «свободы», т.е. возможности правонарушений и злоупотреблений. Территориальная и административная разобщенность, большое число участников процесса реализации, коммерческие возможности при прохождении материальных и финансовых потоков арестованного имущества значительно ослабляют действие формального контроля, снижают легитимность системы исполнительного производства в целом.
В работе не отрицается целесообразность применения механизмов административного и судебного контроля> но рассматривается потребность в дополнении и построении превентивного механизма контроля, с учетом следующих положений:
- требуется централизация контроля процесса реализации Службой судебных приставов как стороной, несущей полную (юридическую) ответственность за исполнение судебных актов и актов других органов, с объединением всех участвующих подразделений и организаций в едином контуре управления;
- практика требует организации превентивного контроля с целью предотвращения противоправных действий субъектов реализации;
- механизм контроля должен быть многоступенчатым, осуществляться на разных уровнях управления и разными организациями;
- целесообразно организовать сбор, обработку и предоставление информации руководству Службы судебных приставов о ходе исполнительного производства в режиме on-line с выходом в ИНТЕРНЕТ по реализации арестованного имущества, что обеспечит полную прозрачность и открытость системы.
В работе описана система контроля реализации арестованного имущества по нескольким срезам и уровням взаимодействия участвующих сторон, что позволило перейти от фрагментарного контроля разовыми процедурами к контролю как среде, в которой осуществляется процесс реализации. Подобный подход позволяет формулировать и решать проблему более широко. Здесь использованы принципы новой системной концепции управления - конт-
19
ролл и н га, который включает в себя не только контроль по конечным результатам, но мониторинг всего исполнительного производства. В Службе судебных приставов концепция контроллинга интерпретируется как система средств, методов и правовых норм для обеспечения режима законности на всех стадиях и этапах исполнительного производства с удовлетворением сторон и оптимизацией результатов взыскания.
В третьей главе - «Оценка эффективности исполнительного производства и результаты внедрения» - разработан подход к определению эффективности исполнительного производства, рассмотрены этапы и результаты внедрения вертикальной маркетинговой системы реализации арестованного имущества в Службе судебных приставов Управления юстиции Омской области.
В диссертации разработан комплексный, многофакторный подход к определению эффективности исполнительного производства. Концепция эффективности управления Службой судебных приставов включает три составляющих: законности, социальную и экономическую. Составляющая законности является основной и выражается в неуклонном выполнении законов и соответствующих правовых актов должностными лицами, гражданами и организациями в исполнительном производстве. Социальная составляющая позволяет оценивать качество работы Службы судебных приставов как правового института в рамках соответствия характера и объема действий исполнительного производства потребностям и ресурсам общества. Экономическая составляющая предусматривает максимизацию фактически взысканных сумм и поступлений в бюджет, сокращение затрат на осуществление исполнительного производства. Делается вывод, что согласование составляющих эффективности управления Службой судебных приставов позволит добиться эффективности в осуществлении исполнительного производства.
Предлагаются критерии эффективности Службы судебных приставов: легитимности, контроля, времени, экономический. Эти критерии реальны, измеримы, достижимы, выражены в системе конкретных показателей, отражающих работу субъектов реализации арестованного имущества. Введен показатель удельной реализации имущества, отражающий производительность Службы судебных приставов. t
На основе разработанного подхода сделан анализ эффЬктив-ности внедренной системы реализации в Службе судебных приставов Омской области, которая была введена в действие с
20
сентября 1998 г. Работа вертикальной маркетинговой системы в реализации арестованного имущества позволил а значительно улучшить результаты исполнительного производства, повысить поступление денежных средств, вырученных от реализации, на 2000%, снизить затраты на реализацию в 6-8 раз. Система централизованного контроля процесса реализации арестованного имущества Службой судебных приставов обеспечила соблюдение законности, что выразилось в снижении числа правонарушений, сокращении потока жалоб и обращений населения более чем в 2 раза.
В Омской области в сравнен и и с другими регионами Западной Сибири значительно улучшились характеристики процесса реализации арестованного имущества: они в 2-3 раза превышают идентичные показатели деятельности службы в других краях и областях Западной Сибири, что свидетельствует о высокой производительности внедренной системы.
В заключении диссертантом формулируются основные выводы, полученные в ходе проведенного исследования, приводятся результаты разработки нормативно - правовых документов в сфере регулирования процесса реализации арестованного имущества и итоги внедрения созданной вертикальной маркетинговой системы в Службе судебных приставов Омской области.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих
работах автора:
1. Новой службе - силовую поддержку// Бюллетень Минюста России. - 1999. - № 5.- 0,31 п.л.
2. Управление процессом реализации арестованного имущества// Бюллетень Минюста России.- 1999. - № И. - 0,67 п.л. (в соавт.).
3. Маркетинг в исполнительном производстве Службы судебных приставов // Научный вестник Омской академии МВД России. - 2000. - № 1. - 0,44 п.л.
4. Особенности формирования договорных отношений в процессе реализации арестованного имущества // Законодательство и практика. - 2000. - № 1. - 0,5 п.л, (в соавт.).
5. Вопросы оценки и повышения эффективности управления Службой судебных приставов. // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвуз. сб. науч. тр. адъюнктов и соискателей. - Омск: Академия МВД России, 2000. - Вып. 6. - 0,5 п.л.
|
|