Реферат: Административное право

На главную страницу

Д.Н.Бахрах

 

Административное право

 

 

учебник для вузов

 

Москва, 1996

Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти.

Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стремился использовать богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940-1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990-1996 гг. При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было

VI

уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административный надзор, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысления огромного массива нормативных актов, практической деятельности государственного аппарата. В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены разработанная автором и утвержденная советом Уральской государственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах

Содержание

Предисловие VII

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права 1

§ 2. Метод административного права .. 4

§ 3. Система административного права . 7

§ 4. Нормы административного права . 10

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени . 13

§ 6. Источники норм административного права 16

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений . 20

§ 2. Структура административного правоотношения . 21

§ 3. Система коллективных субъектов административного права 23

§ 4. Содержание административно-правового статуса

государственных коллективных субъектов 26

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного

права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных

субъектов .. 29

§ 2. Административно-правовой статус гражданина 32

§ 3. Административно-правовой статус иностранных

граждан и лиц без гражданства .. 35

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов .. 40

§ 5. Способы защиты прав граждан 47

§ 6. Право гражданина на административную жалобу 50

§ 7. Право гражданина на судебную защиту

(административная юстиция в РФ) 56

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями исполнительной

власти и ее должностных лиц 61

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной

(исполнительной) власти 64

 

Содержание

§ 2. Демония административной власти в СССР 69

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти . 73

§ 4. Линейная и функциональная власть .. 75

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной

власти 77

§ 6. Административное ведомство 78

§ 7. Административная подведомственность 81

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти 84

§ 2. Виды органов исполнительной власти . 86

§ 3. Правительство Российской Федерации 88

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти . 96

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти . 99

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы 102

§ 2. Государственная должность 103

§ 3. Государственный служащий и государственная служба 108

§ 4. Правовой институт государственной службы . 111

§ 5. Основные принципы государственной службы . 114

§ 6. Классификация государственных служащих 120

§ 7. Обязанности и права государственного служащего 126

§ 8. Замещение государственных должностей . 132

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная

карьера) 135

§ 10. Управление государственной службой 146

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти 150

§ 2. Административный процесс . 153

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти

(административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной

власти (административного акта) 157

§ 2. Виды административных актов . 159

§ 3. Условия эффективности административных актов 162

Содержание IX

§ 4. Процесс принятия административных актов 167

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия

административных актов .. 168

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности

исполнительной власти . 171

§ 2. Структура и признаки административного договора 174

§ 3. Функции административного договора 180

§ 4. Административный договор и административный акт 183

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной

власти 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 190

§ 4. Правовое принуждение . 197

Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых

режимов 201

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения . 203

§ 3. Режимы особого и военного положения 208

§ 4. Режим секретности 211

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы . 217

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации 220

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности

исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности) . 228

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) 234

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной

власти . 237

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами

исполнительной власти . 241

§ 5. Общий административный надзор 244

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления

административной власти 252

 

Х Содержание

Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву 255

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения 256

§ 3. Административно-восстановительные меры . 258

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения 261

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы 264

§ 3. Принудительное лечение 268

§ 4. Применение огнестрельного оружия . 271

§ 5. Административное задержание гражданина . 275

Глава 15. Понятие и основания административной

ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности 280

§ 2. Нормативная основа административной ответственности 282

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное

правонарушение 284

§ 4. Состав административного проступка 287

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий 293

§ 2. Виды административных взысканий 295

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных

взысканий 300

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об

административных нарушениях .. 306

§ 2. Доказательства в производстве по делам об

административных нарушениях .. 309

§ 3. Участники производства по делам об

административных нарушениях .. 311

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных

нарушениях 313

§ 5. Подведомственность дел об административных

нарушениях 316

Содержание XI

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения 318

Глава 18. Стадии производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об

административных нарушениях .. 324

§ 2. Административное расследование 325

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках 330

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных

нарушениях 335

§ 5. Исполнение постановлений 339

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности

отдельных категорий дел 343

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву 350

§ 3. Материальная ответственность по

административному праву 353

 

Указатель сокращений

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

ВВС РФ - Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

ГК РФ - Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КоАП РСФСР - Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

САПП РФ -Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ - Собрание законодательства РФ

ТК РФ - Таможенный кодекс РФ

УПК РСФСР - Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация', административная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право - это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-

' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление - это деятельность, администрация - основной субъект этой деятельности, власть - главный способ ее осуществления. Понятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъектом. Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.

2 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права' общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая административные дела (о мелком хулиганстве, злостном неповиновении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие при организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнительной власти (государственной администрации) она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественными организациями. Административное право регулирует деятельность обеих

* Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.

§ 1. Предмет административного права 3

сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного движения, санитарии и многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр, дознание и предварительное расследование - уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, - финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами'.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регулирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис-

' Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются государственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом.

4 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

тратавного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией - необходимое условие превращения полицейского права в административное.

§ 2. Метод административного права

Предмет правового воздействия - главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Человек - существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядочения, организации; усилия разных людей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотноше-

§ 2. Метод административного права 5

ний (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования - административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право - это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор - контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полномочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны

^ В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

6 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне - суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и используются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»^.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право

^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рас-•матриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут )азрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще »сего используется второй вариант.

' Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. - В сб.: Вопросы адми [истративного права. М., 1916. С. 80.

§ 3. Система административного права 7

закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвластному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отношениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

§ 3. Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право - целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический - административно-правовой - режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия-особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали-

' В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласованность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.

8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»'. Два основных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, - реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Франции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М" 1973. С. 66-273).

§ 3. Система административного права 9

3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей, очень важно для существования и развития и граждан, и государства.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).

Административное право - одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения

10 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы'.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер - в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике - ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.

Административное право - очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика^ От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т. е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.

§ 4. Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых строится система отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или санкциониро-

' Не случайно в общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет административного, но есть отрасли законодательства о государственной службе, обороне, образовании, охране общественного порядка, административной ответственности и многие другие (см.: СЗ. 1996. № 7. Ст. 679).

' Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной территории, многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным весом государственной собственности в ее экономике.

§ 4. Нормы административного права II

ванные государством правила, регулирующие отношения в сфере деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст. 13, в соответствии с которой административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и 203, определяющих, кто рассматривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важными для понимания этих норм являются критерии их сущности, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активная администрация») и ее охранительную деятельность («пассивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определяют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры осуществления власти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две подотрасли: материальное административное право и административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздействия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, уполномачивающие, поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных - федеральные, субъектов Федерации (республиканские, областные, краевые, окружные), городские, районные, поселковые, сельские. Среди внутриаппаратных

12 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомственные, локальные (действующие в пределах отдельной организации).

Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Различаются нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция возникает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипотезам разных юридических норм. Специальную норму можно рассматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работников торговли за нарушение правил торговли, а ст. 148 - за нарушение порядка продажи огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия. Если продавец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст. 148, а не по ст. 146.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций, граждан, а также разных субъектов.

Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они действуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.

Реализация норм административного права представляет собой процесс претворения в жизнь государственной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) соблюдение; 3) использование и 4) применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме.

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени 13

Суть соблюдения - в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на жалобу).

Применение состоит в принятии компетентным государственным органом (уполномоченным должностным лицом) индивидуального юридически-властного решения (акта) на основе действующей нормы.

Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование, призыв на военную службу).

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон - новый или старый - будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания.

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось. Для этого следует знать два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при вступлении в силу.

По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и содержащаяся в нем норма, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постановлении о введении в действие закона либо в самом законе оговаривается разное время начала действия разных норм, содержащихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», если в акте не установлен иной срок^

' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». См.: Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).

14 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования^

Акты других органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если в них или в других актах не назван иной срок.

Следовательно, норма административного права начинает действовать: через 7, 10 дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа действия:

1) перспективное - на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы, усиливающей наказание);

2) немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были демобилизованы к дате ее вступления в силу);

3) с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы устраняющей или смягчающей ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.

' Нормативные акты Государственного таможенного комитета общего характера вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования (ст. 11 ТК РФ).

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени 15

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы: 1) норма «переживает» себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой нормы; 2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала, с даты утраты силы; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы - это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад.

Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может быть выражено так:

Новая норма: Старая норма:

1) перспективное действие 1) переживание

2) немедленное действие 2) немедленное прекращение

действия

3) обратное действие 3) досрочное прекращение __________________________действия________________

Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или усиливает ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма должна «переживать себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».

16 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные До издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.

Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении».

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «переживания» старой нормы. В части 3 речь идет о немедленном действии процессуальной нормы.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться следующим принципом: немедленное действие нормы - это общее правило, допущение «переживания» старой нормы, придание обратной силы новой норме должно быть специально оговорено компетентным органом.

§ 6. Источники норм административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей особенностью самостоятельной отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

^ См. также гл. ?

§ 6. Источники норм административного права 17

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и смешанных, многоотраслевых актов, которые одновременно содержат нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов:

1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1. Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации.

^^ , ^'.л^ч )' "^""> В. Акты местного самоуправленуй. . ^ • ^ ^'^

8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза эти акты продолжают действовать на территории РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят новые российские акты.

К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:

1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.).

2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).

3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.

4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государственных комитетов и других центральных органов СССР.

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.

§ 6. Источники норм административного права 19

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основными направлениями этой работы в настоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более совершенными республиканскими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и

ДР-);

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответственность организаций и др.)';

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о министерствах и др.).

' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985. №

Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

- обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

- одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

- данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

- в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке'.

Существует значительное разнообразие административных (управленческих) правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних - деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений - власте-отношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участвует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-

' Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с администрацией в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.

; 2. Структура административного правоотношения 21

тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»' Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям»^

§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет определенную структуру. Ее элементами являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авторы в качестве единственного объекта любого правового отношения признают действия, поведение людей^, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей)*.

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые

' Российская газета. 1992. 9 июля. ' Российская газета. 1992. 31 июля.

' Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М" 1976; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М" 1974.

* Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 119-120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. ЛГУ, 1961. С. 85-86 и др.

2-2797

22 Глава 2. Административно-правовые отношения

деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)'.

В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации^. Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп - неудачными, так как они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуальные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятие «студент» («военнослужащий» и т.д.)- специальную. Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.

^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138-139. ' Общая теория советского права. М., 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М., 1983. С. 331.

§ 3. Система коллективных субъектов административного права 23

Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного права - наиболее распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защищает публичные интересы и тех, кто реализует частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа - властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа - невластные субъекты, между ними не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

§ 3. Система коллективных субъектов административного права

Коллективные субъекты - это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то интересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого. Коллективное образование в админис-

' Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию, жалобу, заявление.

2*

24 Глава 2. Административно-правовые отношения

тративно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на определенную целостность, возлагаются обязанности, ему предоставляются права, а с другой-обезличивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном составе коллектива не влияют на его название и правовое положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафедры, отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его полномочиях это не отразится.

В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе) коллективных субъектов административного права можно выделить четыре класса:

1) организации;

2) структурные подразделения организаций;

3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;

4) сложные организации.

Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях: государственные, общественные, религиозные, частные и иные (смешанные, иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.

Каждая государственная организация - часть государственного механизма, обладающая организационной и правовой самостоятельностью, работающая под руководством вышестоящего государственного органа (кроме законодательного органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать экономическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового принуждения. Очень важно также отметить, что государственная организация-это коллектив, который осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а значит, общий публичный интерес.

В группе самостоятельных организаций в зависимости от целей деятельности и особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия, учреждения и иные (например, воинские части) организации. Аналогично среди общественных и религиозных организаций можно различать самостоятельные организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы сложных общественных и религиозных объединений.

§ 3. Система коллективных субъектов административного права 25

Функциональная дифференциация деятельности - важный признак организации. По мере увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации, созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих определенную часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, возникших внутри организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров, снабженцев и т. д.) или производственных функций (терапевтов, вузовских преподавателей физкультуры и т. д.), по территориальным (отделение связи, аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение - элемент организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это организованная группа людей, между которыми распределены обязанности. Во главе структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправление. И, наконец, наличие собственного наименования, юридического акта о создании такой организационной единицы.

Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и организации. Следовательно, можно выделить структурные подразделения государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных организаций, религиозных объединений)^.

Трудовые, территориальные и иные коллективы - третий класс коллективных субъектов административного права. Они наделены государственно-правовой, административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях права: трудовом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является, во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои интересы; во-вторых, то, что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе является следствием поступления на работу, вступления в кооператив, местожительства.

В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллективах государственных органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива, но он имеется в одноименном учреждении, в котором трудятся все рабочие и служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народных (присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреждение включает в себя и судей, и судебных исполнителей, и дру-

' Структуризация, с одной стороны, способствует специализации труда, повышению его эффективности, децентрализации власти, снижению уровня принятия решений, но с другой - увеличивает иерархические цепочки в управлении, число управленцев.

' Не все государственные органы имеют структурные подразделения (районные прокуратуры, административные комиссии, например). То же самое можно сказать и о многих общественных и религиозных организациях.

26 Глава 2. Административно-правовые отношения

гих работников, которые образуют его трудовой коллектив. Точно так же и областная Дума как орган и как учреждение - это два разных субъекта права, разных коллектива людей.

Государственное ведомство, межотраслевое объединение, общероссийская общественная организация, область и иные сложные организационные структуры обладают названными выше признаками правосубъектности. Они являются целостными самоуправляемыми системами, способными самостоятельно взаимодействовать с окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность иметь и своими действиями приобретать права и исполнять обязанности (формальный признак).

В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно назвать железную дорогу. В ее состав «как комплексное объединение входят отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные, транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и организации, учреждения народного образования, здравоохранения и культуры»'.

Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных можно выделить производственные и территориальные единицы.

§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов

Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъектов административного права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам, социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.

Первая особенность административной правосубъектности состоит в том, что, будучи равной для всех бланкетной возможностью быть участником административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении субъектов. Вторая особенность - ее связь с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, административная легализация организации, структурного подразделения являются предпосылкой для возникновения у нее гражданско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой правосубъектности.

' СП СССР. 1989. № 13. Ст. 43.

§ 4. Статус государственных коллективных субъектов 27

Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном зависит от следующих обстоятельств: 1) является он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру.

Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому признаку-принадлежности или непринадлежности к государственному механизму. Необходимо различать части государственного механизма (организации, их структурные подразделения, сложные организации) и негосударственные коллективные субъекты.

В административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов можно выделить три главных блока: а) целевой;

б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).

Первым элементом административно-правового статуса государственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставах и иных управленческих актах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:

1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради которой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контролировать и т. д.);

2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности бережно использовать природные и другие ресурсы, обеспечивать сохранность окружающей среды и государственного имущества;

3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работников и его членах, создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служащих и их семей.

Второй - организационно-структурный - компонент правового статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных структур (3), права на организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на официальные символы (6).

28 Глава 2. Административно-правовые отношения

Компетенция -часть правового статуса коллективных субъектов, которая состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением власти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции - подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

Все государственные коллективные субъекты обладают определенной компетенцией. Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязанности в сфере планирования, методического руководства, нормативного регулирования, работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно рассмотреть и субъектный характер компетенции. В этом случае следует различать компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчиненных коллективных субъектов и работников, а также в отношении граждан, подконтрольных субъектов.

В частности, общими правами являются: быть адресатом управленческих команд, требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности: рационально расходовать ресурсы, бережно относиться к природе, соблюдать санитарные, противопожарные правила, выполнять управленческие команды, своевременно рассматривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и др.

Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса, что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще всего - лишь некоторые из них. Так, правовыми актами определены цели и задачи многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества глухих и др.), трудовых коллективов.

Минимальный объем административно-правового статуса негосударственного коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание, наименование, право самостоятельно вступать в административно-правовые отношения с государственными органами.

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов

Проблеме административно-правового статуса граждан посвящена значительная научная литература'. В. И. Новоселов полагает что гражданином следует считать «лицо (человека), не состоящего с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях»^. Очень ценно, что автор отметил условность данного понятия: лицо считается гражданином применительно к определенным отношениям, а не вообще. Дело в том, что один и тот же человек (например, госсанинспектор) в одних отношениях выступает как частное лицо (гражданин), в других - как служащий, в-третьих - как представитель власти.

Однако рассматриваемое определение нужно уточнить. Во-первых, речь можно вести об отношениях не только с органом управления, а вообще с любым коллективным субъектом административного права. Во-вторых, точнее говорить не о трудовых, государственно-служебных отношениях, а о том, что лицо не является участником устойчивых организационных связей, членом определенного коллектива. Таким образом, под гражданином понимается отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией.

Административно-правовой статус индивидуального субъекта - это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права. Он является составной частью общего правового статуса гражданина. Права и обязанности личности, о которых говорится в административно-правовых нормах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние.

«Административно-правовой статус граждан Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией Российской Федерации, актами органов представительной власти. В фор-

' См.: Ямпольская. Ц. А. Субъекты советского административного права (Авто-реф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1958); Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л" 1972; Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; Гражданин и аппарат управления. Т. 1. М., 1982. Т. 2. М., 1984; и др. ' Новоселов В. И. Указ. раб. С. 17.

30 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

мировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти»'. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют определенным категориям лиц льготы, закрепляют процедуры деятельности различных инспекций, устанавливают правила (охоты, дорожного движения и т. д.).

Составными частями административно-правового статуса индивидуального субъекта являются административная правосубъ-ектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. «Правосубъ-ектность включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность); во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью»^

Административная правоспособность - это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. Частично она возникает с момента рождения: право на имя", на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами. Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, национальности и других демографических факторов. В качестве примера можно назвать воинскую обязанность, способность стать носителем которой зависит от пола, возраста, состояния здоровья, гражданства и ряда иных факторов. В настоящее время, когда субъекты Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия.

Таким образом, главные особенности административной правоспособности заключаются в следующем: 1) она регулируется нормами административного права; 2) ее содержание состоит в регулировании отношений индивидуальных субъектов с субъектами исполнительной власти; 3) у конкретных лиц она возникает

^ Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994. С. 80, 81.

' Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 129. " Ст. 7 «Конвенции о правах ребенка», принятой в 1989 году Генеральной А< самблеей ООН гласит: «Ребенок регистрируется сразу же после рождения, момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства».

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов 31

с момента рождения; 4) для разных лиц она не одинакова по объему.

Административная дееспособность - это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позднее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, использовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось II лет, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно следует различать общий и специальный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов (студента, работника милиции, жителя закрытого города и т. д.). Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.

Административная правосубъектность индивидуальных субъектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами гражданам предоставлено право на оружие, на свободный выбор места жительства, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объединение, на свободу совести.

Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде всего административно-правовой, статус индивидуального субъекта может быть ограничен:

1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);

32 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

2) если это несовместимо с их общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. п.);

3) если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);

4) совершение неправомерных действий (лишение правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).

В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными актами, касаются неопределенного числа граждан и поэтому являются групповыми. А ограничения административно-правового статуса в связи с совершением неправомерных действий носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения.

§ 2. Административно-правовой статус гражданина

Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства'. Но после распада СССР и образования СНГ положение изменилось. Согласно российскому Закону о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить на шесть групп: 1) граждане Российской Федерации; 2) лица с двойным гражданством; 3) почетные граждане; 4) граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме РФ); 5) иностранцы; 6) лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть особенности. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих в России и временно прибывших иностранцев не идентичны.

В настоящее время можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан («ближнего» и «дальнего зарубежья») и лицах без гражданства (апатридах).

В зависимости от степени связанности гражданина при реализации им своих прав можно различать 6 степеней (ступеней) свободы:

' Как недоразумение можно рассматривать мнение А. В. Смирнова, который, анализируя норму, устанавливающую ответственность граждан за то, что они не ведут учет доходов, утверждает, что «лица без гражданства к указанной ответственности привлечены быть не могут, так как гражданами не являются» (Смирнов А. В. Административная ответственность за нарушения налогового законодательства. М., 1995. С. 44).

§ 2. Административно-правовой статус гражданина 33

1. Полная свобода.

2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав).

3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия.

4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.

5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче разрешений на осуществление прав'.

Правоприменительные акты, принятые на основе дискреционных полномочий, судебному обжалованию не подлежат. А поскольку вышестоящие органы во многих случаях вправе отменять акты подчиненных им органов только по мотивам законности, то и обжалование дискреционных актов в административном порядке часто не имеет смысла. 6. Полная несвобода.

Анализируя законодательство последних лет, .нетрудно проследить, как идет процесс развития прав граждан. Свобода уверенно восходит на более высокие ступени. Так, например, право на демонстрации поднялось на вторую ступень свободы, право на предпринимательскую деятельность -с 6 на 2(3 ступень), право заниматься каратэ -с 5 на 1.

С точки зрения механизма реализации, можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользование публичными библиотеками, получение общего среднего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление определенной деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права. Если взять за основу повод (процессуальное основание) предо-'авления (признания) права, то можно говорить о правах, кото->1е актом субъекта исполнительной власти:

' С. С. Алексеев этот вариант взаимоотношений власти с гражданами называет сключительным разрешительным порядком». См.: Алексеев С. С. Общие дозво-ния и общие запреты в советском праве. М.. 1989. С. 168.

34 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

- признаются, реализуются без заявления лица, имеющего право (назначение стипендии, присвоение военнослужащему очередного звания, вещевое обеспечение сотрудников органов внутренних дел и т. д.);

- предоставляются (признаются) по заявлению, которое субъект исполнительной власти обязан удовлетворить, если отсутствуют предусмотренные юридической нормой основания для отказа (например, назначить пенсию, выдать паспорт, лицензию, принять отставку);

- предоставляются по усмотрению субъекта исполнительной власти, реализующего свои дискреционные полномочия (например, назначение на государственную должность).

В зависимости от круга лиц, которым права предоставляются, и оснований их возникновения можно различать общие и специальные права. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по признакам:

а) социально-демографическим (больным, многодетным, вынуж ценным переселенцам и т. д.);

б) общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослу кащим, Героям России, государственным служащим и др.).

С учетом территориального фактора льготы могут быть федеральными, региональными, локальными. По содержанию различаются следующие группы прав граждан: 1) на участие в государственном управлении. Это права: на государственную службу; на внесение предложений; на получение необходимых документов и информации в установленной форме; организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений; пресекать противоправные действия; учреждать газету и др.;

2) на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве получать платные блага, получать и пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь;

3) право на защиту. Основные формы его реализации - административная жалоба; жалоба (иск в суд); защита в администра-тивно-юрисдикционном производстве; необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие); право на помощь негосударственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).

Среди административно-правовых обязанностей индивидуальных субъектов можно выделить абсолютные и относительные.

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 35

Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловно, возлагаются на каждого (соблюдение правил дорожного движения, санитарии и т. п.). Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанности абитуриента, читателя библиотеки, собственника автомобиля и т. д.), и правонарушений (например, уплатить штраф).

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранцев и правовое положение апатридов различается очень незначительно, при первом приближении к исследованию данного вопроса существующими различиями можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность: это - лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации. По общему правилу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан РФ, Но есть и отличия в их правосубъектности, так как гражданство является важнейшим компонентом административно-правового статуса личности. Его наличие или отсутствие серьезно влияет на совокупность прав и обязанностей граждан.

Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Основной формой закрепления особенностей правового статуса иностранцев и апатридов является федеральный закон, а основной сферой, где они устанавливаются, является сфера отношений граждан с исполнительной властью. Иными словами, наибольшее число особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в федеральных законах.

Все особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства можно по кругу лиц, на которых они распространяются, подразделить на общие, групповые и индивидуальные.

Для всех находящихся на территории РФ лиц, которые не яв-пяются ее гражданами, законодательством установлены следую-цие особенности праводееспособности:

1) они не могут быть государственными служащими, занимать ^которые должности (Президента РФ, командира экипажа воз-^шного судна и др.), работать в милиции;

36 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

2) они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

3) на них не распространяется воинская обязанность;

4) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекать только иностранцев и лиц без гражданства, только к ним может применяться такое административное взыскание, как выдворение);

5) иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может быть не выдано исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;

6) они проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов (видов на жительство, заграничных паспортов и др.);

7) для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан^

8) по территории, открытой для иностранцев, они могут свободно передвигаться при условии уведомления об этом ОВД или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в ОВД, гостинице или в принимающей их российской организации;

9) иностранные граждане могут приобретать гражданское оружие по лицензиям, выданным ОВД на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия из РФ в течение пяти дней со дня приобретения. Нарушение сроков вывоза оружия влечет его конфискацию;

10) выезд из России им может быть не разрешен при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной ответственности).

В настоящее время правовое положение иностранцев и лиц без гражданства регулируется Законами РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., Законом СССР «О правовом положении иностранных

' См.: Постановление Совета Министров РФ от 4.07.92. № 470 «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» // САПП РФ. 1992. № 33.

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 37

граждан в СССР» от 24 июня 1981 г., утвержденными Кабинетом Министров СССР 26 апреля 1991 г. «Правилами пребывания иностранных граждан в СССР», и рядом других российских и союзных актов. Некоторые субъекты Федерации тоже издали законы, влияющие на административно-правовой статус иностранцев (регулирующие вопросы их регистрации, передвижения, проживания). Так, Свердловская областная Дума 29 ноября 1994 г. приняла областной Закон «О порядке регистрации иностранных граждан на территории Свердловской области».

Групповые особенности административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлены многими обстоятельствами: временем пребывания в РФ, целью пребывания (туризм, учеба, служебные дела, поиски убежища и др.), из какой страны -прибыл иностранец^ и т. д.

По времени пребывания на территории России всех иностранных граждан и лиц без гражданства можно поделить на: - постоянно проживающих; - временно пребывающих;

- проезжающих через территорию РФ транзитом. Для постоянного проживания необходимо разрешение органа внутренних дел субъекта Федерации. Заявления о выдаче такого разрешения подаются лицами, проживающими за границей, в консульские службы, а иностранцами, временно пребывающими в РФ, непосредственно в ОВД.

Основной документ, удостоверяющий личность постоянно проживающего иностранца или лица без гражданства, - вид на жительство. Он выдается ОВД негражданам РФ, достигшим 16-летнего возраста, на срок действия их заграничных паспортов, но не более чем на 5 лет. Достигшим 45-летнего возраста иностранным гражданам вид на жительство выдается на весь срок действия их заграничных паспортов, а лицам без гражданства - бессрочно. Если иностранец в течение года со дня окончания срока действия своего заграничного паспорта не предъявит новых или подлинных документов, ему выдается вид на жительство для лица без гражданства.

Лица, желающие получить статус беженца, обязаны незамедлительно по прибытии обратиться с ходатайством в орган мигра-

' Для граждан отдельных государств в порядке ответной меры в России могут устанавливаться и иные ограничения прав и обязанностей. В качестве примера можно назвать такую норму: «В случае введения иностранными государствами сбора за проезд по их автомобильным дорогам устанавливаются аналогичные сборы на территории Российской Федерации» (ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 15).

38 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

ционной службы субъекта Федерации, а при его отсутствии - в орган исполнительной власти. В случае регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение. Ему обеспечивается проезд и провоз багажа к месту временного поселения, проживание и пользование коммунальными услугами. Оно вправе получать питание, медицинскую помощь, денежное пособие.

Решение о признании лица беженцем принимается органом миграционной службы, и ему выдается удостоверение соответствующего образца.

Статья 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» закрепляет право лиц, постоянно проживающих в России и не имеющих ее гражданства, ходатайствовать о приеме в гражданство РФ. По общему правилу условием приема является срок проживания: всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед подачей ходатайства. Для лиц, признанных беженцами, указанные сроки сокращаются вдвое. Названные сроки могут быть сокращены, если лицо в прошлом было гражданином СССР, имеет высокие достижения в науке, технике и в связи с иными, названными в законе, обстоятельствами.

Временно прибывшие в РФ лица, не являющиеся гражданами России, проживают по своим заграничным паспортам. По прибытии в пункт назначения заграничные паспорта в течение трех суток представляются на регистрацию. От регистрации освобождены дипломаты, туристы, совершающие круизы, члены экипажей морских и воздушных судов и ряд иных лиц, названных в законе. Одни лица регистрируют заграничные паспорта в МИДе, другие - в гостиницах, третьи - в принимающих организациях, а четвертые - в ОВД. Запись о регистрации производится по месту первоначального пребывания граждан.

Особый срок регистрации устанавливается в соответствии с Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. На основании разрешения о привлечении иностранных рабочих срок регистрации определяется до одного года, а в отдельных случаях допускается его продление еще до одного года.

В соответствии с указанным Положением иностранный гражданин (кроме постоянно проживающего, признанного беженцем, получившего убежище), въехавший в Россию с целью осуществления профессиональной деятельности, может работать по найму только при наличии подтверждения на право трудовой деятельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения.

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 39

Выдача подтверждений на право трудовой деятельности иностранным гражданам, осуществляющим работу по найму у работодателя, в пределах установленной разрешением численности привлекаемой иностранной рабочей силы, производится территориальными органами Федеральной миграционной службы России по представленному работодателем ходатайству, при наличии согласия иностранного гражданина.

Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифицированных специалистов осуществляется без оформления разрешения в случаях найма работодателями для работы на предприятиях с иностранными инвестициями, действующих на территории РФ, на должности руководителей предприятий, их заместителей, руководителей подразделений.

Таким образом, установлен следующий порядок принятия иностранных граждан, временно находящихся в РФ, на работу:

- работодатель должен обратиться в миграционную службу и получить разрешение на прием на работу определенного числа иностранных граждан;

- на основании полученной квоты работодатель просит миграционную службу выдать подтверждение конкретному лицу на право работать по найму;

- после получения подтверждения работодатель вправе принять конкретного иностранца на работу.

Личные и служебные автотранспортные средства иностранных граждан, прибывших в РФ на срок до 6 месяцев, ставятся на учет в таможенных органах, а ввозимые на срок более 6 месяцев - регистрируются в ГАИ.

Важной особенностью административно-правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по истечении определенного ему срока пребывания. Срок пребывания может быть сокращен, если: 1) отпали основания для дальнейшего пребывания иностранного гражданина в РФ; 2) он нарушает законодательство о правовом положении иностранных граждан и апатридов.

В настоящее время еще действуют Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, утвержденные Советом Министров СССР 10 мая 1984 г. В соответствии с ними транзитный проезд через Россию воздушным, железнодорожным и морским транспортом лиц, не являющихся ее гражданами, разрешается при наличии документов, действительных для въезда в сопредельное государство и соответствующих проезд-

40 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

ных документов. Транзитный проезд на легковых автомобилях, а также осуществление международных транзитных автоперевозок производятся на основе межгосударственных соглашений при наличии документов, дающих право на въезд в сопредельное государство. Транзитные визы выдаются, как правило, без права остановки. Безвизовый транзит разрешается при наличии межправительственных соглашений в беспересадочных полетах через территорию РФ.

В пограничный пункт выезда иностранные граждане и апатриды следуют по установленным маршрутам с остановками в пунктах, названных в транзитных визах. Автомобильный транзит осуществляется по дорогам, открытым для международного сообщения. Желающие изменить маршрут следования обязаны получить на это разрешение ОВД. Там же следует получить разрешение на пребывание в РФ, если гражданин сделал вынужденную остановку на срок более суток. За разрешением в последнем случае нужно обратиться в течение последующих суток с момента остановки.

§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов

В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов. Используя критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в несколько родовых общностей. И в том числе выделить статусы:

1) членов административных коллективов;

2) субъектов административной опеки;

3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;

4) субъектов разрешительной системы.

Понятие «административный коллектив» в юридической науке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пишут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллектив», под которым понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организаций. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим трудом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.

Административным коллективом предлагается именовать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Это - органы внутренних

§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 41

дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасательные части, лечебно-трудовые профилактории, студенческие коллективы и др.

Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкретизация полномочий коллективного субъекта - организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г.^ права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20).

Административное право регламентирует дисциплинарную ответственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, студентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры регулируются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.

Среди статусов членов административных коллективов различаются статусы:

1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.);

2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции, работников военизированных формирований);

3) лиц, свобода которых ограничена в административном порядке (профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.).

Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц,

^ ВВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 18 февраля 1993 г. (ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 360).

42 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в военно-морском флоте, во внутренних войсках, в железнодорожных и иных войсках.

Одним из ярких проявлений социальной политики государства является установление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи.

Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном содействии, оказании специальных медицинских услуг, предоставлении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в социальной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нормами административного права, может быть названа административной.

Ее субъекты - безработные; чернобыльцы; беженцы и вынужденные переселенцы; инвалиды Отечественной войны; «афганцы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные родители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граждан, Из этого примерного перечня видно, что фактическими основаниями для приобретения рассматриваемого социального административно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и неблагоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социальной защите военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы.

В политике административной опеки высшие государственные органы России проводят курс на децентрализацию, предоставляя республиканским, краевым, областным органам, органам местного самоуправления, администрациям предприятий и учреждений возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.

Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты - выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. В этом случае имеет место социальное обеспечение, которое зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по возрасту, по инвалидности и другие тоже могут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнительные суммы. К сожалению, невнимание административно-правовой науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим

§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 43

категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания возникновения административной опеки. Принятие российским парламентом законов о занятости населения, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, о психиатрической помощи и ряда других актов свидетельствует о социальной направленности государственной политики.

В качестве примера административной опеки можно привести положения Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального закона от 22 ноября 1995 г. Законом установлено, что вынужденный переселенец имеет право:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. Вынужденный переселенец может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории РФ получить у органа миграционной службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица - одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет -обеспечиваются правом на бесплатный проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории РФ.

Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о признании его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем и т. д. Если гражданин имеет документы, подтверждающие его право на государственную помощь, он обязан прило-

44 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

жить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании (безработным, беженцем и т. д.), которое является юридическим основанием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом. Органы административной опеки вправе проверять, сохранились ли обстоятельства, которые обусловили помощь, следить за сроками ее предоставления и принимать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении.

Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом правовом положении'.

Главная разновидность особых территориальных режимов - специальные административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (территориальных образований), заповедников, зон экологического бедствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загрязнению, свободных экономических зон.

На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выезда, передвижения, деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принуждения. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льготные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый контроль ослаблен.

Чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основе законов. А временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава администрации. Так, ст. 24 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставляет главе администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей на отдельных территориях и населенных пунктах... вводить особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения»^.

' Обычно законодатель называет такие территории «зонами», и можно говорить о режимах зон. ^Российская газета. 1991. 29 мая.

§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 45

Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учебники специальные параграфы о разрешительной системе'.

Под «разрешительной системой» понимается совокупность правил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.

Получение предварительных разрешений исполнительных органов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппаратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регулируется нормами права, содержащимися в законах и подзаконных актах. Его целью является обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые представляют повышенную опасность для граждан, общества, государства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрезвычайных обстоятельств, военного положения пределы разрешительной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих.

Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках административно-правовых отношений между органами исполнительной власти, должностными лицами, с одной стороны, и индивидуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.

В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений - получение разрешения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуального управомочивающего акта. Оно является завершением предварительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопределенный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертифи-

^ См.: Советское административное право. М" 1940. С. 294; Советское административное право. М., 1950. С. 297; и др.

46 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

катом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последовательная реализация идеи расширения прав и свобод граждан предполагает ограничение свободы усмотрения государственной администрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.

В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной системы является административный надзор за тем, как осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственными органами сохраняются административно-правовые отношения.

В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административного принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).

Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на определенное время попадает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-правового статуса'. Последний включает в себя обязанности необходимого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осуществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обязанностей, с этим статусом связано расширение административной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право эксплуатации ра-диопередающих устройств.

Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных действий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых технических средств). При наличии законных поводов содержание разрешения может быть ограничено или расширено.

' За последние годы российским законодательством достаточно четко урегулирован еще один специальный административно-правовой статус - статус государственного служащего. Его содержание будет проанализировано в главе 6.

§ 5. Способы защиты прав граждан 47 § 5. Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, т. е. формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных и общественных органов, должностных лиц в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями граждан, обеспечивает его государственным принуждением, вследствие чего оно становится регулируемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности:

1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.

Административному праву принадлежит важная роль в защите прав граждан от неправильных действий субъектов государственной власти, органов местного самоуправления.

Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других аномалий в деятельности должностных лиц, органов и иных обладателей властных полномочий являются:

1) создание организационно-правового механизма и повседневная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты: созданные специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. д.);

3) активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права. Учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, здесь мож-

48 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

но выделить и процессуальную защиту. Уголовно-процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона', отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица.", занятие по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявка на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращается за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность

Основной гарантией прав граждан является деятельность существующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, исков) граждан. По желанию последних им оказывают юридическую помощь коллегии адвокатов. Участие адвокатов в уголовном и гражданском процессах закреплено рядом законов и широко практикуется в нашей стране. Намного хуже обстоит дело в административном процессе.

Принятый 30 ноября 1979 г. Закон «Об адвокатуре СССР» установил, что адвокаты «составляют заявление, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представительство... по делам об административных правонарушениях», они вправе «представлять права и законные интересы лиц, обратившихся за юридической помощью, во всех государственных и общественных организациях, в компетенцию которых входит разрешение соответствующих вопросов...»^ По поручению гражданина адвокат может активно участвовать в решении жилищных, пенси-

* Статья 19 КоАП РСФСР устанавливает: «Не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоящим Кодексом, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, то есть при защите государственного или общественного порядка... прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны». Аналогичная норма содержится в УК РСФСР.

" Высшие судебные инстанции неоднократно разъясняли судебным органам, что отказ выполнить неправомерное требование должностного лица не может рассматриваться как деяние, влекущее ответственность. (См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1986. № 9. С. 3). ' ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 846; См. также: ст. 250 КоАП РСФСР.

§ 5. Способы защиты прав граждан 49

онных, земельных и многих других дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об административных правонарушениях. К сожалению, адвокатура крайне редко включается в административный процесс.

Ежегодно в государственные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адресатам, делить на первичные и повторные и т. д.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все обращения граждан следует поделить на два типа:

1) административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном порядке, в административном процессе;

2) судебные, т. е. рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного или гражданского судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК, АПК или ГПК. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями, являются административными.

Здесь необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями (ст. 109 УПК РСФСР), апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, письма граждан по вопросам несвоевременного исполнения судебных решений, например, о взыскании алиментов, возмещении ущерба поступают в суды, а рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом, не по адресату, а по порядку рассмотрения.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название - судебная жалоба - является в определенной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:

- на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юстиции; - по делам частного обвинения; - кассационные.

Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, результат рассмотрения которых - акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела.

50 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей асимметричных, построенных на началах неравенства сторон, отношений. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными, причины которых различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности, злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра.

Право на жалобу является средством защиты прав и средством укрепления законности, вовлечения граждан в управление. И это одна из форм свободного выражения мнений.

Наряду с названными формами индивидуальной защиты гражданином своих прав, законодательно закреплены, фактически используются и коллективные формы защиты гражданами прав и интересов. Это коллективные жалобы, забастовки, разнообразные формы публичного выражения мнений (демонстрации, митинги, собрания, пикеты) и др.

Право граждан на защиту значительно расширено в 90-х годах: Конституцией РФ закреплено право на международно-правовую защиту, установлен институт уполномоченного по правам человека, право на необходимую оборону получило развитие в праве на оружие, резко увеличились юридические возможности судебного обжалования, возникли новые правозащитные организации. Но реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают милиция, суды, органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан предстоит сделать еще очень многое.

§ 6. Право гражданина на административную жалобу

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Порядок рассмотрения общих

§ 6. Право гражданина на административную жалобу 51

жалоб регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.

Право на общую административную жалобу является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия. Ему корреспондирует абсолютная обязанность субъектов государственной власти разъяснять гражданам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жалобы, давать ответы заявителям.

Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы - не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании свободы усмотрения, несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимания к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

В юридических нормах говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граж-

52 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

дан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые служащие. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по телефону, радио, индивидуальной и коллективной. Законодательными актами установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управления, депутатам, в прокуратуру, общественные и международные организации.

В прошлом большое число жалоб поступало в редакции газет и других средств массовой информации. Ст. 42 Закона РФ «О средствах массовой информации», принятого 27 декабря 1991 г., было установлено: «Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение»'. Конечно, граждане могут посылать письма в редакции, но права обращаться туда с жалобами уже нет, так как оно не имеет корреспондирующей обязанности их рассматривать, пересылать, отвечать на жалобы.

Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

Еще одно формальное ограничение права на общую административную жалобу было установлено Указом Президиума Вер-

' ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300. С изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 13.01.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 169), 6.06.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2256), 19.07.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2870), 27.12.95 г. (СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 4).

§ 6. Право гражданина на административную жалобу 53

ховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. «Письменное обраще-• ние гражданина, - сказано в нем, - должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит»'.

По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы, но отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) - альтернативно, т. е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной, например, ст. 110 УПК РСФСР, в которой сказано: «Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит»; в ней не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д" то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д" необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять втайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

Общий срок рассмотрения жалоб граждан - один месяц. Из этого правила установлены три исключения.

1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть

* Известия. 1988. 4 февр.

54 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

продлен руководителем организации или его заместителем, но не более, чем на один месяц.

3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных - в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней.

Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье - с ее автором.

Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы - со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу. А необходимой ясности в определении момента окончания срока нет. Очень часто на практике таковым считают дату направления ответа заявителю или дату, когда начато исполнение. Полезно было бы более четко установить, когда можно считать производство по жалобе законченным, учтя при этом то обстоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени. В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии. 1. Первичная обработка. На этой стадии получают письменные, выслушивают устные жалобы, регистрируют их и в пятидневный срок обеспечивают первичное движение: определяют кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в компетентную организацию, уведомляя об этом заявителя.

2. Проверка жалобы. Здесь производится сбор необходимой информации (путем ознакомления с документами, бесед с людьми и т. д.), ее анализ, ознакомление с законодательством. Довольно часто проверка заканчивается составлением справки, содержащей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать дополнительные пояснения, заявлять ходатайства.

3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявителю, отрицательный ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жалобы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным^

' В 1979 г. во Франции был принят Закон «О мотивации административных актов». В нем сказано: «Ст. 1. Физические и юридические лица имеют'право быть немедленно информированы о мотивах вынесения затрагивающих их индивидуальных управленческих решений, влекущих для них неблагоприятные последствия... Ст. 3. Требуемая настоящим Законом мотивация должна быть письменной и содержать изложение юридических и фактических обстоятельств, составляющих основу решения». (Французская республика. Конституция и законодатель-чые акты. М., 1989. С. 367).

§ 6. Право гражданина на административную жалобу 55

4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется, и помимо принятия по ней решения необходимо совершить действия по его исполнению.

Право на специальную административную жалобу, чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

Специальная жалоба характеризуется следующими признаками:

1) наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения;

2) специальными основаниями для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. п.), прямо названными в законе;

3) четким определением субъектов права, признанием таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;

4) составлением обязательно в письменной форме, наличием адресатов жалобы (например, ст. 267 КоАП РСФСР, ст. 411 ТК РФ);

5) специальными сроками подачи жалобы;

6) процедурными особенностями в производстве по конкретным видам жалоб;

7) специальными, более краткими, сроками ее рассмотрения. Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП РСФСР говорится: «Постановление районного городского народного суда (народного судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит». Иными словами, установленный Кодексом порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распространяется на постановление судей. Значит, в этом случае специальная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий, принятые другими уполномоченными на то субъектами, могут быть обжалованы и в общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР, жалоб позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адво-

3*

56 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

катом (ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба - каждым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящие органы. Круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП РСФСР), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному из многих адресатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об административных правонарушениях рассматривается уполномоченным на то органом в 10-дневный срок. Для разрешения общих жалоб законодательством установлены иные сроки.

Из приведенного примера очевидно, что право на специальную жалобу намного ^же права на общую жалобу. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки пересматривать дела, а следовательно, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Установление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб.

§ 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ)

Судебный порядок рассмотрения жалоб является надежным способом охраны прав граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями должностных лиц. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, которые независимы, обладают необходимой для разбирательства дел квалификацией, а сама процедура судебного разбирательства наилучшим образом приспособлена для выявления истины.

§ 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ) 57

Жалоба подается в суд по месту жительства гражданина, заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном разбирательстве он выступает стороной, равноправной с другой стороной по делу, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.

Судебный надзор за законностью административной деятельности представляет собой вид государственного контроля^

Его специфика состоит в том, что проверка законности действий органов власти осуществляется органом правосудия только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел, в особом, процессуальном порядке. В отличие от органов прокуратуры, суды проверяют законность действий органов власти только при разрешении гражданских дел по жалобам, искам и при рассмотрении уголовных дел. Суд не может провести проверку актов по своей инициативе.

Отличие судебного надзора от контроля, осуществляемого исполнительными органами, состоит и в том, что суд проверяет законность властного акта, а субъекты административной власти часто проверяют и законность, и целесообразность действий. Субъекты контроля наделены широкими возможностями для реагирования на нарушение законности, а суд вправе только отменить или изменить незаконный акт, взыскать ущерб, вынести частное определение или возбудить уголовное дело. Надзор является разновидностью контроля, он состоит в проверке только законности действий, его можно понимать как контроль за законностью.

Все формы судебного надзора за законностью административных актов следует разделить на прямой и косвенный надзор. В тех случаях, когда суд специально рассматривает жалобы граждан, его основной задачей является проверка законности актов, которые он вправе отменить, изменить (прямой надзор). При рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел суд (судья) проверяет все обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе и законность административных актов, но не вправе отменить, изменить их (косвенный надзор). В этом случае незаконность акта учитывается при вынесении приговора, решения, постановления, а также служит основанием для частного определения.

Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти - это административная

' В литературе по уголовному и гражданскому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежание путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за административной деятельностью.

58 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

юстиция или правосудие по административным делам. Административная юстиция в Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:

1) это - разрешение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего;

2) споры разрешаются обычными судами;

3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК РСФСР1 и АПК РФ.

В настоящее время следует различать два способа судебного обжалования: 1) по общему праву и 2) на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.

Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам: в суды общей юрисдикции, в арбитражные и конституционные (уставные) суды^.

Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.)^.

В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: - нарушены права и свободы гражданина; - созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении

' В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами административного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция существует только в тех странах, где созданы специальные административные суды.

' Конституционные суды созданы в РФ, а также в ряде республик. Уставами некоторых субъектов Федерации предусмотрено образование уставных судов. ^ ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

§ 7. Право гражданива на судебную защиту (административная юстиция в РФ) 59

которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в районный, городской суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Он (оно) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

По закону жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба направляется по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответчика.

В таком же порядке военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его права и свободы.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд установлены следующие сроки: - три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

60 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

Судебное обжалование на основе специальных норм - исключение из судебного обжалования по общему праву. В установленных специальными нормами случаях жалобы тоже направляются в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием. Так, КоАП РСФСР установлено, что жалоба на постановление о наложении штрафа в административном порядке может быть сразу направлена в суд; подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение постановления (ст. 266-270).

Примером специальный судебной жалобы может быть жалоба на основании ч. 1 ст. 31 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.', в соответствии с которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ.

В Высшем Арбитражном Суде РФ, федеральных окружных арбитражных судах субъектов Федерации образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Общей нормой - ст. 22 АПК РФ - предусмотрено, что они рассматривают жалобы граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке. В частности, арбитражным судам подведомственны экономические споры о нарушении прав собственника, об отказе в государственной регистрации, о взыскании штрафов, о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, о возмещении убытков, о несостоятельности (банкротстве) и др.

Специальные жалобы в арбитражные суды гражданами подаются, если установленный федеральным законом для определенной категории дел досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров между сторонами соблюден (ст. 4 АПК РФ).

Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятого 24 июня 1994 г' Статьи 96-100 данного закона урегулировали особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан.

Правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и

' СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398. ' СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба 61

свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. По итогам рассмотрения такой жалобы Конституционный Суд принимает одно из следующих решений (ст. 100):

«1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации;

2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации».

В случае, если Конституционный Суд признал закон, применяемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции, данное дело в любом случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц

Одной из форм судебной защиты является предусмотренное Конституцией РФ право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций. В ст. 1069 части второй Гражданского кодекса РФ установлено: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».

Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должностных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Ответственность наступает, если: а) совершено противоправное действие; б) причинен имущественный вред;

в) существует причинная связь между неправильными действиями и вредом;

г) ущерб наступил по вине учреждения, органа. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работники

62 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы.

Под служебными следует понимать также действия, совершенные работником организации с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.

Имущественная ответственность государства за ущерб, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает в строго определенных случаях нарушения закона: при осуждении (1); привлечении к уголовной ответственности (2); применении в качестве пресечения заключения под стражу (3); наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (4).

Статья 1070 части второй Гражданского кодекса РФ устанавливает ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда:

«1. Вред причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

2. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 настоящего Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу».

В этом случае имущественная ответственность наступает независимо от вины должностных лиц (такое правило не распространяется на судей). Специальный характер ответственности под-

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба 63

тверждается и тем обстоятельством, что причиненные гражданину убытки возмещаются за счет средств государственного (муниципального) бюджета. Возмещению подлежат:

1) заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;

2) имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства;

3) суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, для возмещения судебных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с незаконными действиями.

Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в течение которого они незаконно не выплачивались. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные права потерпевшего. По просьбе пострадавшего следственные органы. прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организации по месту жительства об оправдывающем гражданина решении.

Материальным основанием наступления ответственности является незаконный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное основание- акт компетентного органа об отмене незаконного акта, о прекращении уголовного или административного дела.

Орган дознания предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят постановление, которым определяют размер ущерба. Их действия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в порядке искового производства.

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти

Государственная власть - разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:

1) она является средством социального управления;

2) она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;

4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия^ (нормы, убеждение, оружие, организации, принуждение и др.).

Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент власти.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность. Во-вторых, ее привлечение означает использование огромного научного потенциала, накопленного учеными и практикой государственного строительства многих стран.

Сущность теории разделения властей можно понимать так. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией,

^ См.: Кейзеров Н. М. Власть и авторитет. М" 1973. Большой интерес представляют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и другие аспекты.

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти 65

распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделение необходимо и для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов личности, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервые был закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

Административная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это - власть вожака и его помощников над первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране

66 Глава 4. Административная власть

властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила и была исторически первой государственной властью.

Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, Чтобы существовало государство, должно совершаться управление»'.

Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организаций.

Существенный признак административной власти - наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов - правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений и др.

' Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 30.

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти 67

В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке - важная черта административной власти'.

Названные выше признаки содержания административной власти - универсальность, предметность, принудительность, организующий характер - детерминируют ее форму - иерархически построенный административный аппарат и большое число профессиональных служащих.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов вместе взятых. Успех административной деятельности зависит от деловитости, активности, компетентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда.

В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, предметная, профессиональная административная власть приобретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.

Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные

' «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1 М., 1891. С. 81).

68 Глава 4. Административная власть

акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своею волей они дополняют законодательство. Поэтому органы управления называют исполнительными, а власть - исполнительной.

Жизнь общества на каждом шагу ставит все новые вопросы, требующие решения на основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов. Издают их субъекты управления, наделенные административными полномочиями, т. е. те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать административные акты относится к сущности административной власти. Поэтому органы управления называют еще и исполнительно-распорядительными.

Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высокой ступенью развития администрации.

Исполнительная власть - это административная власть, преобразованная в условиях правового государства.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Администрация -совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»'. Главные цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает систему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.

Исполнительная власть - инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов.

' Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 5-6.

§ 2. Демония административной власти в СССР 69

Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставленные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность -основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и принципов - еще одна существенная особенность исполнительной власти.

§ 2. Демония административной власти в СССР

Административная власть представляет собой огромную силу. Многие преобразования в государственной и общественной жизни связаны с ее деятельностью, с использованием административных полномочий.

Но властные полномочия реализуются, а огромные ресурсы используются людьми, служащими. Их реализация - процесс волевой, интеллектуальный и эмоциональный, который может осуществляться как правомерно и целесообразно, так и с различными отклонениями, ошибками, злоупотреблениями.

Нередко государственная власть присваивается (узурпируется) лицом, группой лиц и используется в собственных интересах.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осуществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личными потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о групповых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих корыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: формализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является злоупотребление ею. Более сложная форма присвоения власти - демония административной власти, под которой понимается одержимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося

70 Глава 4. Административная власть

решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление -стремление к ее расширению, подчинению других властей, бесконтрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать все-охватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено рядом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения властей, отделения законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продолжительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бюрократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями'.

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический ап-

' «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках - гениальное изобретение современных царедворцев. Сейчас это самые эффективные средства «главной власти» влиять на поведение других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием». // Комсомольская правда. 1995. 1 авг.

§ 2. Демония административной власти в СССР 71

парат, административная власть недавно ставшая исполнительной постоянно стремится к расширению.

Демония власти свое логическое завершение получает в образовании тоталитарных обществ, административно-командных систем, где государственная власть подчиняет гражданское общество, в структуре государства доминирует централизованный управленческий аппарат. К сожалению, такой глубокий деформации подверглась система управления обществом в СССР (РСФСР). Ее называют по-разному: «административно-командная», «командно-бюрократическая», «партийно-полицейская система», «бюрократический абсолютизм». Такие названия даны советской политической системе, т. е. совокупности государственных и общественных организаций, возглавляемых КПСС, более 70 лет руководившей страной. Именно ее характеризуют как командную, бюрократическую, полицейскую, тоталитарную.

Фактически то, что до 60-х годов называли диктатурой пролетариата, а позднее политической системой советского общества, уже в первые годы советской власти превратилось в диктатуру партийно-государственного аппарата.

Прежде всего это - власть, не ограниченная правом, система, в которой закон служит силе, рассматривается как один из ее инструментов. Власть не признавала прав личности и даже таких важнейших, как права на жизнь, собственность, творчество.

Вторая особенность диктатуры - ее опора на насилие, террор. Диктатура -власть тираническая, деспотическая, осуществляемая меньшинством общества в отношении его большинства. Она использовалась в интересах партийной, государственной и обслуживающей ее профсоюзной, комсомольской и иной бюрократии, главной целью которой было захватить, расширить, удержать любой ценой власть.

Экономической основой бюрократического абсолютизма является господство государственной собственности. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, тем самым обеспечивали экономическое могущество аппарата чиновников, Они распоряжались продукцией государственных предприятий, жилым фондом, землей, лесами. Почти все, что строили, производили, выращивали, поступало в их ведение, и этими неисчислимыми богатствами они управляли, как считали нужным.

Чем больше значение государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждает производителя от результатов труда, лишает его воз-

72 Глава 4. Административная власть

можности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, отнимает экономическую свободу.

Политическая основа командно-бюрократической системах - однопартийность, превращение правящей партии в государственную, слияние партийных верхов с государственными. На этой основе исполнительная власть в СССР подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. Отсутствие оппозиции, независимой печати, демократических традиций стали условиями бесконтрольной абсолютной власти администрации, ее отрыва от народа, превращения его в бюрократизированное сообщество. В бесконтрольном подчинении аппарата оказались все инструменты принуждения: армия, милиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения. Экономическое принуждение и внеэкономическое дополняли друг друга. Однопартийная система, решительно искореняющая любую оппозицию, укрепляющая любыми средствами руководящую роль одной партии, не может быть демократической.

Идеологической основой командно-бюрократической системы стало провозглашение марксизма-ленинизма единственно верным учением, вся жизнь общества была чрезмерно идеологизирована. Это вело к господству воинствующего догматизма, отрыву теории от практики, необоснованному вмешательству в творческую деятельность, насильственному навязыванию определенного образа мыслей, контролю за «чистотой» суждений и высказываний.

Суровый опыт 20-70-х годов XX века показал, что административная власть, предоставленная сама себе, не контролируемая и не отвечающая за свои действия, становится деструктивной и деморализующей силой. Перед наукой административного права встал старый и одновременно новый вопрос о создании системы сдержек и противовесов административной власти, которые могли бы усмирить ее демонические свойства, о способах ее демократизации, о путях превращения ее в эффективный инструмент обеспечения потребностей граждан и общества.

Одно из самых важных направлений преобразований в настоящее время в Российской Федерации - реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины командно-бюрократической системы она должна превратиться в исполнительную власть правового государства.

Главным гарантом глубины и необратимости проводимых преобразований является развитое гражданское общество. Только в условиях, когда граждане пользуются широким кругом надежно защищенных прав, когда существует рынок и другие самостоя-

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти 73

тельные экономические структуры, действуют независимые от государства общественные объединения, средства массовой информации, проводятся состязательные выборы, реализован принцип разделения властей, только тогда создается надежный фундамент для демократической организации административной власти. Экономическая свобода производителей, политический и идеологический плюрализм помогают превращению деспотической администрации в надежную, компетентную и эффективную социальную службу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства, реализация принципа разделения властей - необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Но для придания ей соответствующего облика необходимы преобразования в ней самой. Среди основных направлений административной реформы можно назвать децентрализацию упоавления, совершенствование методов властвования, системы государственной службы, структуры аппарата, расширение судебного контроля за государственной администрацией.

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

Исполнительную власть можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства.

Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.

Объясняя функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание.

Общие функции - это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих управленческих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, мето-

74 Глава 4. Административная власть

дическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять -это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции - это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Управление, реализация исполнительной власти - целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций. По содержанию следует различать три группы функций. 1. Функция ориентирования системы:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) нормативное регулирование;

4) методическое руководство. II. Функция обеспечения системы:

5) кадровое;

6) материально-техническое;

7) финансовое;

§ 4. Линейная и функциональная власть 7Ь

8) организационно-структурное^

9) информационное. 1. Функция оперативного управления системой:

10) непосредственное регулирование деятельности^;

11) учет;

12) контроль;

13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

§ 4. Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле. Субъект управления воздействует на общественные отношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью власти.

Подчинение - оборотная сторона власти; они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фиктивна, декларативна.

Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых - право в одностороннем порядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллегиально или единолично, основывается на нормах права или на пра-воприменительных актах.

По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.

Существует два основных принципа деления труда по управлению, два принципа его специализации - линейный и функциональный. При реализации первого все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и

'Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подраз' делений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д.

' Этим занимаются производственные и диспетчерские отделы предприятий учебные отделы вузов, эта деятельность связана с устранением сбоев в работе и т. д.

76 Глава 4. Административная власть

руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, - т. е. системе типа «начальник - подчиненный». Для линейной власти характерно следующее: 1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функции исполнительной власти;

2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто -дисциплинарную власть;

3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная власть чаще всего означает, что субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор -контролируемый ».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении^ Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии органи-

* В Вооруженных силах, органах внутренних дел линейный руководитель называется прямым начальником (непосредственным или вышестоящим).

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти 77

зационного подчинения^ Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти

Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами^ В ней выделяются два компонента - строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью, в них множество структур.

Исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.

Организационная структура - это: 1) деление целого на организационно обособленные единицы и 2) сеть управленческих связей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций аппарата управления, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.

Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) - вот что в первую очередь детерминирует структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата^ одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обрат-

' Так, например, построена система ГАИ: ее районные, городские, областные органы линейно подчинены начальникам ОВД, а функционально - вышестоящим органам ГАИ. ' Философский словарь. М., 1975. С. 395.

78 Глава 4. Административная власть

ное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные, концентрированные и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.

Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В нем можно различать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, например); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган исполнительной власти; администрацию (аппарат управления) организации; структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.); должность.

Каждая структурная единица аппарата государственного управления - это его самоуправляемая, автономная (1), организационно оформленная (2) часть, существование которой предопределено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию (4).

Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально - вышестоящему звену в ведомственной службе.

§ 6. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в

§ 6. Административное ведомство 79

прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы'.

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход - это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их управленческие подсистемы - составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной перед системой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)- это и есть главная производственная функция, ради которой оно образовано. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

' «Ведомство, - а, ср. Учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.-е 16. М., 1984. С. 62).

80 Глава 4. Административная власть

ществляет и такие общие задачи, как рациональное использование выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи: 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному принципу, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3) органов исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков: производственного; обслуживающего; управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество - два: 1) центр и 2) админи-

§ 7. Административная подведомственность 81

страция ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат управления становится трехуровневым, при двух - четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство - облздрав - горздрав - администрация больницы) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и другими высшими учебными заведениями, которые линейно подчинены другим ведомствам.

§ 7. Административная подведомственность

Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служащих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность - это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов - носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомственен Минздраву РФ, спор о законности увольнения - суду, библиотека института - ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в раз-

82 Глава 4. Административная власть

ные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.

Определение подведомственности можно понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования в деятельности разных органов, служащих.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы распределяют компетенцию между Российской федерацией и ее субъектами, определяют подведомственность таможенного дела и др.

Но особенно важна административная подведомственность - распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.

Во-первых, государственная подведомственность - законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным центром и субъектами федерации; 2) между суверенными государствами; 3) между государственными и международными органами.

Во-вторых, родовая подведомственность - распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.

В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой подведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава

§ 7. Административная подведомственность 83

16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В-четвертых, территориальная подведомственность, правила которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения). Территориальная подведомственность закреплена, например, в ст. 256 КоАП РСФСР.

В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).

В-шестых, существует еще и должностная административная подведомственность, т. е" иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 224° КоАП РСФСР.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и т. д. уровне.

Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ч. 3 ст. 256 КоАП). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Государственные органы - особый вид организаций людей. Они обладают следующими общими признаками:

1) являются автономными частями государственного аппарата;

2) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;

3) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

4) обладают собственной компетенцией;

5) несут ответственность перед государством за свою деятельность;

6) учреждаются государством;

7) их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может состоять из структурных подразделений, должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни другого.

Многие ученые при характеристике органа делают упор на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором - «снизу», т. е. можно сказать, что оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба признака: государственный орган - это организованный коллектив', образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом. Органы исполнительной власти: 1) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

' Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид органов - должностных лиц. Представляется, что должностные лица возглавляют единоначальные органы (президентуры, например).

§ 1. Понятие органа исполнительной власти 85

2) наделены оперативной самостоятельностью;

3) как правило имеют постоянные штаты;

4) образуются вышестоящими органами;

5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;

6) их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

У органа может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат. Но он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции, аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А, например, на предприятии мы видим иную картину: производственные подразделения производят необходимые для общества материальные блага, администрация создает условия для их нормального функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет управленческих функций, ими занята специально организованная группа людей - администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который изнутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать два вида управления: управление вышестоящими органами и внутреннее управление, осуществляемое администрацией органа, предприятия, учреждения, т. е. его самоуправление.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном раз-

4-2797

86 Глава 5. Органы исполнительной власти

резе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

§ 2. Виды органов исполнительной власти

В зависимости от правовой основы образования можно различать органы исполнительной власти, создаваемые на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функции.

Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют.

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел; Министерства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает первый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства, например). В процессе административной реформы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной коллегиальностью. Например, коллегии министерств, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами их руководителей.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы исполнительной власти (а это совпадает с их подчиненностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местные органы исполнительной власти.

§ 2. Виды органов исполнительной власти 87

Среди федеральных есть органы общей (правительство) и специальной компетенции. Последние делятся на две группы: центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории РФ, а территориальные федеральные органы - только на части ее территории (например, облвоенкомат).

У субъектов Федерации тоже есть органы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной (главные управления, управления, министерства и др.).

Органы специальной компетенции субъектов Федерации подчиняются только правительству (губернатору, главе администрации) или находятся в двойном подчинении, т. е. подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Например, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федеральному органу специальной компетенции - МВД РФ. В двойном подчинении находятся также министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.

Субъекты Федерации вправе создавать местные (территориальные) органы исполнительной власти. Так, в ст. 1 Закона Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» установлено: «Исполнительно-распорядительными органами в районах, городах республиканского подчинения и районах в городах являются администрации соответствующих административно-территориальных единиц». В ст. 57 Устава Свердловской области сказано: «Территориальные исполнительные органы государственной власти осуществляют функции государственного управления в населенных пунктах и на территориях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назначаемыми Губернатором области государственными служащими».

Названными выше критериями не исчерпываются возможности классификации органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с гражданами и другими невластными субъектами, и руководящие. Органы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми, возглавляемыми специалистами (молодыми, женщинами, лицами коренной национальности) и возглавляемыми не специалистами (лицами солидного возраста, не коренной национальности, мужчинами) и т. д.

88 Глава 5. Органы исполнительной власти § 3. Правительство Российской Федерации

А. Состав и порядок формирования Правительства

Правительство - это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени. Членами его являются руководители важнейших административных ведомств (министры). Правительство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руководством парламента или главы государства. Его работой руководит Председатель (Премьер-министр). Кстати, в мировой практике в зависимости от того, перед кем ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и президентские, а монархии - на конституционные и абсолютные. Наличие правительства - атрибутивный признак республики.

Правительство в России появилось в XX веке - в 1906 г. Этот орган в разное время именовался Советом Министров, Временным правительством, Советом Народных Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров - Правительством. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила его название - Правительство РФ - и определила его конституционный статус.

Кроме Конституции, правовой основой деятельности правительства в настоящее время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не противоречит Конституции, иные законы, а также указы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства определяется федеральным конституционным законом.

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Конституцией Российской Федерации. Конституционным статусом правительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации - коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров'. Председатель назнача-

' В прошлом в него входили председатели Государственных комитетов, Советов Министров республик в составе РФ, и другие должностные лица - всего около 100 членов. Сейчас в составе Правительства России не более 40 человек.

§ 3. Правительство Российской Федерации 89

ется Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре на этот пост. После трехкратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства и распускает Государственную Думу.

Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главы Правительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который решает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликвидации федеральных министерств. Кроме того, Президент Российской Федерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство (руководитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).

Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного состава этого коллегиального органа, возглавляющего исполнительную власть страны'.

Конституция не устанавливает срока функционирования Правительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его деятельности - сложение полномочий и отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе - до формирования вновь избранным Президентом нового Правительства. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Правительства в случаях, если:

1) такое решение принял Президент;

2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;

3) Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии отказала, и Президент принял решение об отставке Правительства;

4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

' Точно так же роспуск парламента - это чаще всего не ликвидация представительного органа, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме.

90 Глава 5. Органы исполнительной власти

Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отставку только после принятия Президентом соответствующего решения, изложенного в его указе. Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто освободить от должности. Б. Компетенция Правительства Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правительство - это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России.

1. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной системы, проводит единую политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью. В соответствии с Конституцией оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.

II. Правительство подготавливает программы социального развития, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чер-нобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.

III. Важное направление деятельности Правительства - осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано обеспечить оборону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

§ 3. Правительство Российской Федерации 91

Сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирующей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих исключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается основная ответственность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 71 Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и гражданина, управляет федеральной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д. Правительство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных таможенных пошлин, правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила вещевого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство РФ осуществляет по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владения и пользования землей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, координации международных и внешнеэкономических связей РФ и субъектов Федерации.

Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в основном действует через подведомственные органы.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции'. Оно направляет их работу, дает им по-

' Некоторые из них по ряду вопросов непосредственно подчинены Президенту. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами. Пока нет законов, четко определяющих правовой статус Правительства РФ и других центральных органов исполнительной власти, практика государственного строительства основывается на положении, что Президент как глава государства и гарант Конституции РФ вправе принять решение по любому вопросу, связанному с организацией и функционированием федеральной исполнительной власти, за исключением тех, которые Конституцией, федеральными законами отнесены к исключительным полномочиям Правительства и его Председателя (ст. 108, 112, 114 Конституции РФ).

92 Глава 5. Органы исполнительной власти

ручения, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положения о каждом центральном федеральном органе исполнительной власти', утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее время под руководством Правительства действуют три группы центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это - 1) федеральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства; 2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы; 3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в основном актами Президента и Правительства.

В своей многогранной повседневной деятельности Правительство РФ опирается не только на центральные федеральные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, но думается, что этот пробел в ближайшее время будет устранен. Это необходимо сделать, чтобы последовательно осуществлять, конкретизировать положение ч.2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Если органы разных уровней образуют единую систему исполнительной власти, то очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически построенный аппарат исполнительной власти России. Единство ис-

' Ряд положений (о «силовых» министерствах, госнадзорах и др.) утверждены указами Президента.

§ 3. Правительство Российской Федерации 93

полнительной власти страны - важная особенность, отличающая ее от законодательной и судебной властей.

Конституцией РФ закреплена еще одна ее особенность (ст. 78): федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий. В. Организация работы Правительства

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал. На них решаются наиболее важные вопросы жизни страны. Пленарное заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства, решения принимаются большинством голосов. Руководит заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие - один из его первых заместителей. В соответствии со ст. 83 Конституции Президент РФ имеет право председательствовать на заседании Правительства.

Придавая большое значение координации деятельности Правительства и Центрального Банка, Президент Указом от 15 августа 1994 г. установил, что представительство Банка на заседаниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической, денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы, осуществляет его Председатель. От имени Правительства в заседаниях совета директоров Центрального Банка принимают участие министры финансов, экономики, которые при осуществлении взаимного представительства наделяются правом совещательного голоса.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Правительстве создан постоянно действующий орган - Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представлению главы Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов Правительства.

Возглавляя Правительство, его Председатель не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он организует работу Правительства: формирует Правительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и руководителей федеральных министерств, распределяет обязанности между своими заместителями, определяет основные направления деятельности Правительства, пла-

94 Глава 5. Органы исполнительной власти

нирует его работу, созывает и руководит заседаниями Правительства и его Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов Правительства от должности. Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство, а также его Президиум принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени распоряжения. Заместители Председателя могут издавать распоряжения заместителя Председателя Правительства. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства вправе отменить Президент, если они противоречат законам.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспечение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Руководителя аппарата назначает Президент, который вправе присвоить ему статус федерального министра и ввести в состав Правительства.

Правительство - не только руководящий страной орган государственной власти, членами которого являются несколько десятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство - учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица - руководитель аппарата, который организует информационное, хозяйственное, транспортное, коммунальное обеспечение деятельности Правительства - органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства - органа и правовой статус Правительства - юридического лица.

Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Правительства;

§ 3. Правительство Российской Федерации 95

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительства решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и другими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Правительство не подчинено Думе - оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представительство. В него входят статс-секретари (заместители федеральных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации законопроектные работы в системе исполнительной власти, оказывает информационную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по законопроектам, организация работы с обращениями депутатов палат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.

Глава государства - Президент - наделен большими полномочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он является и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации^, в котором закреплено, что законопроекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, а также требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласование (на заключение), а законойроекты, вносимые в Государственную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на засе-

' СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.

96 Глава 5. Органы исполнительной власти

дании Правительства под его председательством; проекты решений, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней политики, руководства внешней политикой, осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой политике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовываются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные полномочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Конституционные нормы не позволяют считать Президента РФ главой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:

1) министерство РФ;

2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;

3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;

4) иные органы.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти 97

Как правило, центральные органы федеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руководители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ или Правительством.

Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оно вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Правительство назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно центральный орган построен по следующей схеме:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве - Главные управления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и др.).

Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия. Во-первых, министерство, государственный комитет, российское агентство и т.д.- это центральный

98 Глава 5. Органы исполнительной власти

орган исполнительной власти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кстати говоря, все они находятся в столице - Москве. А, во-вторых, министерство, комитет и т.д.- это система министерства, комитета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу (службу) в определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральном органе исполнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.

Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными'. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали - правительству республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное - функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации - дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.

' Название условное, так как пока нет легальных названий.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 99

Выше речь шла о признаках общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.

1. Федеральные министерства являются центральными едино-начальными органами и, как правило, отраслевыми. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы - коллегии, которые, как правило, состоят из руководящих работников министерств. Председатель коллегии - министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

2. Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами РФ, федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Они построены на основе единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В государственных комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в отличие от коллегий министерств, сами издают правовые акты.

3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии, центры и другие органы при Правительстве РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на основании постановления правительства, которое назначает их руководителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию при Правительстве РФ.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти

Деятельность территориальных федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориальных федеральных органов урегулированы постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

100 Глава 5. Органы исполнительной власти

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих органов Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 101

В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

- принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;

- систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации; б) запрашивать и получать:

- от соответствующих ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

- от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;

- от органов статистики информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Глава 6. Государственная служба § 1. Понятие службы

В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:

1) производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;

2) духовное производство;

3) служба в государственных, общественных, религиозных, международных организациях;

4) учеба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, выработанных человечеством и передаваемых от поколения к поколению внегенетическим путем);

5) ведение домашнего хозяйства;

6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом, участие в художественной самодеятельности и т. д.);

7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в работе Ученого совета и т. д.); 8) предпринимательство и др.

Слово «служба» имеет много значений. Под службою понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (Федеральная служба внешней разведки, Федеральная налоговая служба). В данной главе мы рассматриваем службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.

Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами управления, социально-культурного обслуживания.

Закономерное для каждой страны увеличение объема управления, систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и др. влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т. е. растет их удельный вес в общем числе работающих.

§ 2. Государственная должность 103

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит в том, что они:

а) обеспечивают условия для материального и духовного производства, но сами материальных ценностей не создают;

б) обладают особым предметом труда - информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию; в) воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты умственным трудом; д) работают возмездно, получают заработную плату; е) занимают должности в государственных, общественных, частных или иных организациях, работают на профессиональной основе;

ж) работают в «чужих интересах», т. е. выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу.

По последнему признаку, т. е. в зависимости от того, кто финансирует служащих, кому они подчинены, в чьих интересах действуют, можно различать служащих следующих организаций: 1) государственных; 2) муниципальных; 3) общественных; 4) частных; 5) религиозных (культовых); 6) иностранных; 7) международных.

§ 2. Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления»^

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

' Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72; см. также: Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. М., 1982. С. 53-105.

104 Глава 6. Государственная служба

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего»'.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть

' Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.

§ 2. Государственная должность 105

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определенного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей. Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это - его служебные обязанности'.

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их

^ «...Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить». (Алехин А. П., Козлов Ю. И. Административное право РФ. Часть 1. М., 1994. С. 145).

106 Глава 6. Государственная служба

субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, миссию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращающегося к ним за помощью и защитой. Административно-правовые нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»^

Что же касается еще одного компонента должности - личных прав, - то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходимо учитывать, во-первых, возможности государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих. Решать вопросы о социальном положении, например, государственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными словами, имело место широкое понимание государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидность - государственную должность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномо-

' Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 29-30.

§ 2. Государственная должность 107

чий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) - государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - государственные должности категории «Б». Их можно назвать патронатнъши;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории «В». Их можно назвать административными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Реестр состоит из перечня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и административные (категории «Б» и «В»), классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января 1995 г^

Кроме того, государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязаннос-

' СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 174.

108 Глава 6. Государственная служба

•гей по должности одной специализации соответствующего профессионального образования. Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:

1) она является частью организационной структуры органа государственной власти;

2) ее содержание - установленный правовыми актами устойчивый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;

3) она должна быть внесена в Реестр государственных должностей.

§ 3. Государственный служащий и государственная служба

В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» дается следующее определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключевых особенностей. Государственным служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами (1).

Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции (2).

За свою службу служащий регулярно получает денежное вознаграждение не менее заранее определенного размера (3).

Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, т. е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков (4). Соответственно федеральным или иным государственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.

§ 3. Государственный служащий и государственная служба 109

Под государственной службой в законе понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом значительно сужает их круг.

Деятельность служащих государственных предприятий, учреждений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя закону, эту деятельность следует называть службой в государственных организациях, а ее субъектов - служащими государственных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Как и всякая служба, государственная служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда - это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства нахо-

110 Глава 6. Государственная служба

дятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований»'.

Полномочия государственных органов исполняют, задачи, стоящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за рубежом утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональный уровень в решении самых разнообразных дел общества, эгоизм и корыстолюбие стали сегодня бичом России. И хотя государственный аппарат в федеральных органах исполнительной власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регионах примерно на треть, Президент РФ Б. Н. Ельцин отметил: «".В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие решений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому»^. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности - экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов, науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее государства.

Государственная служба - это важнейший инструмент государства. Она должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.

* Лазарев Б. М. Указ. соч. ' Российские вести. 1995. 8 сент.

§ 4. Правовой институт государственной службы III

«Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и постоянно совершенствует его, понимая, что именно от него в решающей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества»',

§ 4. Правовой институт государственной службы

Правовой институт государственной службы является моноотраслевым. Он включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», а особенно тесно - с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соответственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регулировании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке данной проблемы сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией».

' Российские вести. 1994. 13 сент.

112 Глава 6. Государственная служба

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:

1) состоит из актов РФ и ее субъектов;

2) более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике и

ДР-);

4) по-новому решает вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих и их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям;

5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.

Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании государственной службы значительно повышена роль закона.

Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демократические конституционные основы российской государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Татарстан «О государственной службе»; Закон «О государственной

§ 4. Правовой институт государственной службы 113

службе Свердловской области» и аналогичные акты законодательных органов других субъектов Федерации.

Третья группа источников - федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:

- «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); - «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.; - «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.;

- Таможенный кодекс РФ.

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».

Многие вопросы правового статуса работников налоговых инспекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером подзаконных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:

- Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего».

- утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти».

В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, преду-

114 Глава 6. Государственная служба

смотренными настоящим Федеральным законом». Иными словами, нормы трудового права в отношениях органов государственной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются административно-правовым институтом государственной службы.

§ 5. Основные принципы государственной службы

Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашает: «Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

II) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах».

§ 5. Основные принципы государственной службы 1 15

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);

2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);

3) профессионализма (п. 8, 10, II, 12). Законность и демократизм - общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм - это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защиты служащих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.

Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:

- всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юридических предписаний;

- служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;

- служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица соблюдали его права.

Важнейшие проявления принципа демократизма государственной службы:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;

116 Глава 6. Государственная служба

б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должности, наличием заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей, и др.

Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию и материалы, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т. д. (ст. 9 закона);

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

Управленческая деятельность осуществляется на профессиональной основе, т. е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое

§ 5. Основные принципы государственной службы 117

вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т. д.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, систематическое повышение квалификации;

б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность государственной службы. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»^

' Бребан Г. французское административное право. М" 1988. С. 325-327.

118 Глава 6. Государственная служба

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма - номенклатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм - стабильность - лояльность.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляются с учетом качества, стажа, важности их работы. Но значение, которое придается в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы - социально-правовой защите служащих.

Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной их деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления ими служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей он отвечает перед государством'.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

' За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет организация.

§ 5. Основные принципы государственной службы 119

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее, отдавая предпочтение каким-то из них. Государство, в свою очередь, обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для общества работы служащих.

«Чиновничество в демократических странах - сила подчиненная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантированное им постоянное продвижение и повышенная пенсия - компенсация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора»'.

Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите служащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О государственной налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности работников Государственной налоговой службы»^ глава 62 Таможенного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации». Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории государственных «слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации служащих, увеличением стажа их работы, снижением реальной стоимости рубля;

в) создание нормальных условий труда служащих: обеспечение помещениями, транспортом, телефоном и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение. В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, необходимо

' Восленский М. М. Номенклатура. М" 1991. С. 131. " Российская газета. 1992. 13 янв.

120 Глава 6. Государственная служба

стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное выполнение своих обязанностей. Пути реализации служебной перспективы: - стабильность служебных отношений;

- повышение уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;

- продвижение по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

§ 6. Классификация государственных служащих

В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. В их круг входят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, компетентности и т. д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для науки административного права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, основное внимание должно быть уделено классификации должностей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало правовых отличий (военная,

§ 6. Классификация государственных служащих 121

дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу между группировкой и классификацией.

Группировка - это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их применения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке административного права предложено много вариантов группировки должностей, а проблема их классификации еще ждет своего решения.

В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два типа государственной службы.

Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризованную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически названный закон является законом об основах гражданской государственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и специальной (в налоговых инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, достигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.

Разновидности милитаризованной службы - военная, милицейская, таможенная внутренняя служба в системе МВД, военизированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья,

122 Глава 6. Государственная служба

причем во многих случаях - с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, достигшие 18 (а в ряде случаев - 20) лет, военнообязанные, физически развитые. Очевидно, что указанные требования закономерно вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламентируемая специальными уставами. В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены единая форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%^. В-седьмых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и материальную ответственность^

Таким образом, в системе федеральной государственной службы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризованную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы (например, военная по ведомственному признаку делится на службу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, связи, путей сообщения и других ведомствах).

В зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности государственные служащие, можно различать работающих в: - представительных органах;

' Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризованного труда трудовыми, а возникающие при их правовом регулировании правоотношения - трудовыми правоотношениями. Действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом. В то же время активно идет сближение норм трудового и административного права, регламентирующих личные права служащих. Так, работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы.

' См. ст. 16 КоАП РСФСР и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству» (ВВС СССР. 1984. № 3. Ст. 61).

§ 6. Классификация государственных служащих 123

- судебных органах; - органах исполнительной власти;

- иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России, прокуратуре, Счетной палате и др.).

Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

- высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

- главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

- ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

- старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

- младшие государственные должности государственной службы (1-я группа);

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями служащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают ответственность только должностных лиц, а во многих статьях этот признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответственности как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься определенные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным лицам относят не только служащих, но и граждан, которые выполняют свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех видов службы: и государственной, и в государственных организациях, и в негосударственных структурах (частных, религиозных и др.).

124 Глава 6. Государственная служба

Легальное определение должностного лица содержится в примечании кет. 170 УК РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что:

а) к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);

б) под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государственных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);

в) под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме

§ 6. Классификация государственных служащих 125

обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.)»^

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется следующее: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия»^. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности. Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими состоит в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые - нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при решении вопроса об уголовной ответственности руководителей коммерческих организаций. Дело в том, что в примечании кет. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются служащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного преступления^ Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье начинается словами: «Под должностными лицами в статьях настоящей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует только для ст. 170-175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем более, нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или включение в УК специальной статьи,

' Сов. юстиция. 1990. № 14. С. 26.

' Ямполъская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М., 1948. С. 141. ' См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 2. С. 7; № 6. С. 8.

126 Глава 6. Государственная служба

раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч.1 ст. 164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности, должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».

Государственных служащих - должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы служащих: функциональных работников (программистов, операторов и т.д.) и вспомогательный персонал.

§ 7. Обязанности и права государственного служащего

Основной элемент каждой государственной должности - обязанности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных служащих можно поделить: 1) на общеслужебные и 2) должностные. А среди первых можно различать функциональные обязанности и ограничения.

Функциональные обязанности связаны с выполнением служебного долга. Государственный служащий обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»):

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий; б) добросовестно исполнять должностные обязанности;

§ 7. Обязанности и права государственного служащего 127

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;

е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

з) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Общеслужебные ограничения - тоже обязанности. Это запреты совершать определенную деятельность, они осуществляются путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан РФ (пассивное избирательное право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами обусловлено еще и реализацией принципа разделения государственной власти.

128 Глава 6. Государственная служба

В соответствии сост. II Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий не вправе:

а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительством), кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

в) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

ж) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Помимо названных выше ограничений социально-экономических прав служащих, закон ограничивает и некоторые их политические права. Государственный служащий не вправе:

и) быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления;

к) принимать без разрешения президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

§ 7. Обязанности и права государственного служащего 129

л) принимать участие в забастовках;

м) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Особым видом ограничений является обязанность государственных служащих не владеть, а передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Должностные обязанности государственных служащих связаны с занимаемыми ими должностями, а поэтому очень разнообразны и специфичны по каждой должности. Они могут различаться даже у тех, кто находится на одинаковых должностях в одном органе (например, у заместителей руководителя органа, начальников структурных подразделений).

Права государственного служащего можно поделить на служебные и личные.

Служебные права связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть полномочиями. Существуют общеслужебные и должностные полномочия.

К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный служащий. В ст. 9 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

в) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

130 Глава 6. Государственная служба

д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

Огромное разнообразие должностных полномочий (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т. д.) обусловлено разнообразием должностей и должностных обязанностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны: 1) с карьерой служащего; 2) с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых; 3) с реализацией его права на защиту.

Закон (ст. 9) называет следующие, связанные с карьерой, «карьерные» права:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

в) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.

Подгруппа прав государственного служащего на материальное обеспечение и отдых включает права на:

а) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания, то оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 закона);

б) ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих законами устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых законами, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный и дополнительный отпуска суммируются и по желанию государственного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней (ст. 18).

Положением о федеральной государственной службе установлено (ст. 18), что федеральному государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы:

§ 7. Обязанности и права государственного служащего 131

-от 5 до 10 лет - 5 календарных дней; -от 10 до 15 лет - 10 календарных дней; - свыше 15 лет - 15 календарных дней;

в) обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом и на совмещение должностей, т. е. исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и служащим;

г) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

е) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

Кроме того, служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

В соответствии с нормативными правовыми актами служащему возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Для защиты своих прав и законных интересов государственный служащий может использовать право на:

а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

132 Глава 6. Государственная служба

г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на службу, ее прохождения, реализации прав, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, увольнения с государственной службы;

д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.

22 марта 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»', который устанавливает систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких.

§ 8. Замещение государственных должностей

При комплектовании органов государственной власти кадрами прежде всего следует руководствоваться принципом сочетания качеств кандидата. Решая вопрос о замещении должности, следует учитывать политические, деловые, личные качества кандидата, рассматривать их не изолированно, а в совокупности.

Политические качества можно понимать как преданность Родине, готовность служить общему делу, систему политических взглядов, гражданство. К деловым качествам относятся компетентность, наличие организационных способностей, добросовестность, чувство ответственности за порученное дело, творческие способности. Среди личных качеств можно выделить моральные (честность, справедливость и др.), физические (состояние здоровья, работоспособность, тренированность, пригодность к работе в особых условиях), коммуникационные (коммуникабельность, доброжелательность, строгость и др.).

Другой принцип кадровой работы - сочетание в аппарате работников, имеющих разные качества (принцип социально-демографической представительности). Государственный аппарат представляет собою сложную систему. В ней должны работать носители разных качеств, что создает более благоприятные условия для повышения его эффективности. Этот принцип - лишь частное проявление общеуправленческого (кибернетического) принципа

' СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.

§ 8. Замещение государственных должностей 133

необходимого разнообразия (разнообразие в управляющей системе должно соответствовать разнообразию в управляемом объекте).

В аппарате публичной власти необходимо рациональное сочетание мужчин и женщин, молодых и опытных работников, людей разных национальностей, темпераментов, окончивших разные учебные заведения, с разными увлечениями, творческих и пунктуальных и т. д.

Принципы подбора кадров для государственной службы нацелены на выявление наиболее способных и добросовестных людей, обеспечение творческой, деловой атмосферы и слаженной работы в интересах народа во всех государственных организациях. В прошлом они часто не применялись на деле. Субъективизм при выборе кандидатов, а то и протекционизм, и даже взяточничество имели место. К сожалению, подобные явления встречаются и в наши дни.

Мировой исторический опыт свидетельствует о большом многообразии способов замещения государственных должностей (по наследству, в порядке дарения, купли-продажи, насильственного захвата и т. д.). В Советском Союзе использовались четыре организационно-правовых способа замещения должностей в государственных и общественных организациях: зачисление, назначение, конкурс, выборы. В двух первых случаях вопрос, как правило, решался единолично, а в двух последних - коллегиально. Промежуточное положение занимает процедура назначения на должность коллегиальным органом.

По действующему законодательству государственные должности государственной службы замещаются путем назначения. Его осуществляет руководитель органа, где будет работать служащий, . либо руководитель вышестоящего органа. Оформляется оно приказом и контрактом и, если вопрос решается коллегиальным органом - решением (постановлением).

Законодательством предусмотрено несколько вариантов назначения: руководителем самостоятельно; по представлению (президента, председателя правительства, главы администрации, руководителя органа и т. п.); после или с последующим согласованием; с последующим утверждением; по результатам конкурса.

В ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусмотрено, что назначение впервые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется: на государственные должности государственной службы категории «Б» - по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц,

134 Глава 6. Государственная служба

или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;

на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» - соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;

на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» - по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности.

Суть конкурса - подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная особенность конкурса - самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не выдвигают, они сами должны подать заявление о желании участвовать в конкурсе и приложить к заявлению необходимые документы. Для проведения подготовительной работы создается конкурсная комиссия, которая вырабатывает необходимые рекомендации. Кандидатуры обсуждаются гласно, вопросы решаются голосованием.

Организация конкурса на замещение вакантной государственной должности довольно полно урегулирована ст. 22 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

«...2. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем...

Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.

3. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).

4. Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса документов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы.

5. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включать в себя прохож-

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 135

дение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом...

7. Информация о дате. месте и об условиях проведения конкурса подлежит опубликованию в официальных изданиях соответствующего органа по вопросам государственной службы.

8. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. 9. Решение конкурсной (государственной конкурсной) комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо отказа в таком назначении...»

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)

Прохождение - один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и др. В действующем законодательстве под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов и соответствующих индивидуальных актов субъектов исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего. Прохождение - динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, процесс пребывания в должности, его служебная карьера. Основные стадии прохождения службы:

1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестация и повышение квалификации служащих; 3) присвоение чинов, персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. п.; 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлечение к ответственности; 7) прекращение службы.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе его на новое место службы передается туда. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело сведений о политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.

Если рассматривать прохождение службы как процесс, как особое административное производство, то в нем можно выделить обязательные (прием на службу; аттестация; присвоение разрядов; званий, рангов; прекращение) и факультативные стадии (перевод на другую должность, поощрение, привлечение к ответственности).

136 Глава 6. Государственная служба

А. Поступление (прием) на государственную службу Первая (начальная) стадия прохождения службы включает такие этапы:

а) появление вакантной должности и информирование о приеме, конкурсе, выборах;

б) подбор кандидатов на вакантную должность как из числа лиц, впервые поступающих на государственную службу, так и среди государственных служащих;

в) принятие решения о приеме на основе одного из существующих организационно-правовых способов назначения на должность (по представлению, по конкурсу и т. д.); г) вступление в должность.

Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных служащих.

Лицам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации;

2) для ведущих и старших государственных должностей - высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.

Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться законами, а также нормативными актами государственных органов - в отношении служащих этих органов.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет:

1) личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 137

4) документы, подтверждающие профессиональное образование;

5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении; 6) медицинское заключение о состоянии здоровья. Необходимо подчеркнуть, что иные документы, кроме шести названных в п. 4 ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», могут быть затребованы при приеме на государственную должность только в случаях, установленных федеральным законом.

Гражданин не может быть принят и находиться на государственной службе в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) лишения его права занимать государственные должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или под-контрольностью одного из них другому;

6) наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

7) отказа от представления сведений об имущественном положении.

Сведения, представленные при поступлении гражданина на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке. В отдельных государственных органах федеральном законом могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности.

138 Глава 6. Государственная служба

В случае установления обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность, он информируется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государственную должность,

Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный - не более пяти лет - срок. Служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».

На гражданскую государственную службу лицо поступает на условиях заключаемого с ним трудового договора.

Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определением рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с правами и обязанностями.

Для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогам конкурса' документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. В испытательный срок не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

Специальным законом может быть установлен более длительный срок испытания. В частности, в ст. 12 Положения о службе в МВД РФ сказано: «Для лиц, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел, может быть установлен испытательный срок продолжительностью от трех месяцев до одного года. В этом случае кандидат назначается стажером на соответствующую должность».

Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания он может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода - уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Со дня замещения должности идет стаж государственной службы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, допол-

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 139

нительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию. Он включает в себя и время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, в органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с законами.

Б. Аттестация и повышение квалификации служащих

В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттестаций. Условно их можно разделить на общие и персональные.

Общие аттестации проводятся через определенные промежутки времени как очередные мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеочередными (например в связи с общим упорядочением заработной платы). Их сущность - повышение у служащих чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. В результате принимаются решения: соответствует, соответствует при условии выполнения рекомендаций аттестационных комиссий, не соответствует замещаемой государственной должности. Главный итог общей аттестации - оценка работы служащих. Проводится она специально создаваемыми аттестационными комиссиями, решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам аттестации.

Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания, классные чины. Они связаны с представлением к присвоению звания, с назначением на иную должность, увольнением. Особенности их состоят в том, что они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подготовкой важных для служащего решений.

В ст. 24 Закона «Об основах государственной службы РФ» говорится: «1. Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.

2. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года».

Руководители федеральных органов исполнительной власти обязаны ежегодно на основании расчета потребности в обучении кадров разрабатывать мероприятия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие возможность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий. Их также обязали пред-

140 Глава 6. Государственная служба

ставлять в Министерство труда РФ предложения по объемам и структуре государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязательным.

Руководителям федеральных органов рекомендовано должностные перемещения государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания увязывать с результатами обучения и практического использования полученных знаний.

В. Присвоение квалификационных разрядов

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям соответствующих групп. Они присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности, аттестации устанавливается федеральным законом.

Государственный квалификационный экзамен может быть проведен по инициативе служащего для присвоения ему по результатам указанного экзамена очередного квалификационного разряда без последующего перевода на другую государственную должность.

Согласно ст. 7 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим могут быть присвоены следующие (всего их 15) квалификационные разряды:

- действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - замещающим высшие государственные должности;

- государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - замещающим главные государственные должности;

- советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - замещающим ведущие государственные должности;

- советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса - замещающим старшие государственные должности;

- референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса - замещающим младшие государственные должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников Российской Федерации, государствен-

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 141

ных советников Российской Федерации производится Президентом России.

Для отдельных видов государственной службы вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги, классные чины.

Г. Перевод государственного служащего на другую должность

Как правило, допускается только с согласия служащего. Возможны различные варианты переводов: а) на вышестоящую должность;

б) на равнозначную должность в другом структурном подразделении органа или даже в другом органе, ведомстве; в) в другую местность в связи с передислокацией органа; г) на нижестоящую должность. В порядке дисциплинарного взыскания работник может быть

переведен на нижестоящую должность без его согласия.

Д. Поощрение

В ст. 13 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено: «За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Поощрение - положительное стимулирование. Оно должно быть обоснованным, своевременным, разнообразным, гласным. Служащие могут поощряться как за успешное выполнение должностных обязанностей, так и за иные, общественно полезные дела. Поощрение может быть коллективным и индивидуальным, а по содержанию моральным, материальным и смешанным. Наряду с мерами, прямо предусмотренными нормативными актами и заносимыми в трудовую книжку, служебную карточку как поощрение (формализованное поощрение), могут быть использованы разнообразные неформальные стимулы (похвала, предоставление в пользование новой техники, престижная командировка и т. д.).

В ст. 13 говорится, что виды поощрений устанавливаются законами. Вряд ли такую формулировку можно признать удачной. И Правительство РФ, и центральные федеральные органы исполнительной власти должны иметь право закреплять те или иные виды поощрений (почетные грамоты, ведомственные почетные звания, специальные виды премий и т. д.). И тем более, все государственные органы вправе проявлять инициативу при выборе неформальных способов поощрения.

142 Глава 6. Государственная служба

Е. Ответственность государственных служащих Неукоснительное соблюдение, укрепление государственной дисциплины на порученном участке работы - одна из важнейших обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут привлекаться к ответственности - дисциплинарной, административной, материальной, уголовной.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т. е. виновное нарушение правил, обязанностей службы, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него обязанностей. Должностные лица отдельных категорий подлежат ответственности также и за поступки, не совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине работников некоторых категорий устанавливают ответственность за недостойное поведение, даже если оно имело место не при исполнении ими служебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения.

Согласно ст. 14 Закона за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность, следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение.

Законом РФ от 14 декабря 1995 г. установлено, что суд, рассматривая жалобы граждан на незаконные действия государственных служащих, вправе налагать на них дисциплинарные взыскания.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Основанием административной ответственности является административный проступок. К административной ответственности привлекаются служащие, чаще всего должностные лица, за

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 143

нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП РСФСР и другими актами с административными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. Иными словами, основанием административной ответственности служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный проступок. К служащим применяются только два административных взыскания: предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. В УК особо выделены должностные преступления: злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взятки, должностной подлог.

Если дисциплинарная, административная, уголовная ответственность носят карательный, то материальная - правовосстанови-тельный характер. Она наступает за служебный поступок, причинивший материальный ущерб организации, и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Ж. Прекращение государственной службы Государственная служба прекращается: а) по личному заявлению государственного служащего; б) по инициативе руководителя государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);

в) по иным, установленным законом, основаниям. Например, служащим на должностях категории «Б» в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими государственные должности категории «А».

Статьей 25 Закона установлено: предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы - 60 лет. Допускается продление нахождения на службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности, и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление сро-

144 Глава 6. Государственная служба

ка нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более, чем на год.

Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. В трудовой книжке производится запись о последней государственной должности с указанием «в отставке».

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5) возникновение других обстоятельств, предусмотренных законом (совместная служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения должностных обязанностей и др.).

Законом установлено, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность в другом государственной органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности.

При невозможности трудоустройства государственному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращения штата государственному служащему выпла-

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 145

чивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае непредоставления работы в соответствии с его профессией и квалификацией государственный служащий остается в резерве государственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы (ст. 16).

Президент РФ Указом от 23 августа 1994 г.' утвердил Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. В нем сказано:

«1. Продолжительность повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, в зависимости от сложности получаемой новой профессии (специальности) составляет от трех до шести месяцев.

На период повышения квалификации и переподготовки за государственными служащими сохраняется средний заработок по ранее занимаемой должности.

Период повышения квалификации и переподготовки, в течение которого за государственным служащим сохраняется средний заработок, засчитывается в общий трудовой стаж. При приеме работника после повышения квалификации и переподготовки на работу в аппараты органов федеральной государственной власти период повышения квалификации и переподготовки засчитывается в стаж государственной службы...

3. Если государственный служащий желает повысить квалификацию или пройти переподготовку в негосударственном образовательном учреждении, федеральный государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере, необходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы государственный служащий возмещает из личных средств».

Положением о федеральной государственной службе особо регулируется отставка федеральных государственных служащих (ст. 33): «Основаниями для отставки государственного служащего, занимающего государственную должность, являются:

^ СЗ РФ. 1994. № 12. Ст. 2066.

146 Глава 6. Государственная служба

1) достижение государственным служащим предельного для государственной службы возраста;

2) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в Российской Федерации назначается пенсия по старости на общих основаниях;

3) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе;

4) временная отставка государственного служащего;

5) инициатива государственного служащего, занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя;

6) ликвидация государственной должности, занимаемой государственным служащим. Акт о ликвидации государственного органа является одновременно актом о ликвидации всех должностей в этом органе,

Отставка государственного служащего в соответствии с подпунктом 1 настоящего пункта осуществляется по достижении им 65 лет и в порядке, установленном актами законодательства Российской Федерации.

После подачи заявления об отставке в соответствии с подпунктом 3 настоящего пункта государственный служащий, при необходимости, по решению руководителя государственного органа обязан продолжать государственную службу, но не более трех месяцев...

При принятии решения об отставке по основаниям, указанным в подпунктах 4, 5 и 6 настоящего пункта, государственному служащему за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного содержания до устройства на новое место службы (работы), а в случае, если на новом месте службы (работы) размер заработной платы ниже прежнего, то производится доплата до суммы, равной размеру прежнего денежного содержания. Время, в течение которого производятся указанные выплаты или доплаты, не может превышать одного года со дня отставки государственного служащего».

§ 10. Управление государственной службой

Государственные служащие - кадры органов государственной власти. Работа с ними - это осуществление одной из общих функций управления - кадровой. Работа с кадрами имеет большое значение вообще, но особенно велико ее значение в системе государственной службы.

§ К). Управление государственной службой 147

В государственном органе для регулярной работы с кадрами создается кадровое структурное подразделение, а в органах, штатная численность которых невелика, эта работа возлагается на определенное лицо. Руководит же всей кадровой деятельностью лицо, возглавляющее орган государственной власти. Под его руководством кадровая служба:

- обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении должностей;

- оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением служащими государственной службы, ведет личные дела, вносит необходимые записи в их трудовые книжки;

- консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;

- анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих.

В Республике Татарстан, например, для управления республиканской службой создан Департамент по делам государственных служащих при Президенте Татарской республики, в Свердловской области с этой целью организовано Управление государственной службы. Подобные органы имеются и в других субъектах Федерации. Хотя называются они по-разному, в общем их задачи совпадают. Они:

1) анализируют эффективность государственной службы республики, области, края, округа:

2) координируют работу кадровых служб государственных органов субъекта Федерации;

3) координируют и осуществляют методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих субъекта Федерации и т. д.

В рамках Российской Федерации координация работы с кадрами государственных служащих поручена Совету по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Совет состоит из равного числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, правительства, высших органов судебной власти Российской Федерации'.

' СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4518.

148 Глава 6. Государственная служба

Совет:

- анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти;

- координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам ее организации;

- организует работу по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей;

- координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;

- разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений, ведет его;

- осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности.

Подготовительная, аналитическая, методическая работа с кадрами федеральных государственных органов возложена на Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров', которое является структурным подразделением Администрации Президента РФ. Основными функциями Главного управления являются: - обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по определению им основных направлений государственной кадровой политики и развития государственной службы;

- обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по решению им кадровых вопросов, относящихся к его ведению;

- обеспечение деятельности Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации и Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации в соответствии с положениями об этих советах;

- обеспечение в Администрации Президента Российской Федерации контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе и государственной тайне;

' Российская газета. 1996. 20 марта.

§ 10. Управление государственной службой 149

- обеспечение единой организационной политики в Администрации Президента Российской Федерации;

- кадровое обеспечение Администрации Президента Российской Федерации.

Учитывая опыт зарубежных стран, полезно было бы создать при Федеральном совете по вопросам государственной службы и соответствующих органах субъектов Федерации специальные палаты (комиссии) по рассмотрению трудовых споров государственных служащих с их руководителями.

Важную роль в системе государственной службы призвана сыграть система Российской и региональных академий государственной службы. Основные направления их деятельности:

- разработка предложений по государственной кадровой политике;

- подготовка рекомендаций по ее формированию и правовому обеспечению;

- организация и проведение научных фундаментальных и прикладных исследований в области государственной службы, ее информационно-аналитическое обеспечение;

- обучение, подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, а также резерва для их замещения;

- научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в области государственной службы.

С целью реализации единой государственной кадровой политики по удовлетворению потребностей органов государственной власти в переподготовке и повышении квалификации государственных кадров Президент РФ издал 7 февраля 1995 г. специальный указ', в котором предусмотрено, что переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляется на основе государственного заказа за счет бюджетных средств. Для аппарата федеральных органов исполнительной власти такой заказ формирует и исполняет Правительство РФ, для Администрации Президента - руководитель Администрации Президента.

' СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 513.

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание - это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма - способ существования, внешнее проявление, структура содержания.

Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя - это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Правильное понимание проблемы формы управления (исполнительной власти) способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.

Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном оформлена административным правом.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»', «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления...»^ В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управле-

' Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М. И. Пискотин).

" Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю. М. Козлов).

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти 151

ния. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной - управленческой - функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

152 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обе-щалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А исполнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.

Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса.

Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и граждане, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация пресс-конференций, регистрации и т. д.).

Во-вторых, результатом процессуальной деятельности является решение юридических дел (принятие нормативного акта, прием в гражданство, применение санкции и т. д.). Поэтому она оформляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми.

В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность,

§ 2. Административный процесс 153

последовательность и сроки совершения действий, правила оформления документов, принятия, обжалования, исполнения решений.

К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы - необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

Процессуальная форма - это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной можно назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, соответствующую всем названным выше признакам.

Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в гражданском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную деятельность.

Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по одному критерию, связанному с формой. Этот критерий - гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна. Это, например, оперативно-розыскная, разведывательная, и частично внешне-экономическая деятельность.

§ 2. Административный процесс

Что такое процесс? Это известная совокупность действий, событий, приводящих к определенному результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика, неоднократность, результат. В зависимости от форм движения материи различают процессы физические, химические, биологические, социальные.

Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:

1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;

3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;

154 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;

5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

Административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. Если, с одной стороны, он является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой - это вид управленческой (исполнительной) деятельности, которому присущи следующие особенности:

1) он представляет собою разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и прокуроры;

2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;

3) он урегулирован нормами административного права. Особенность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы. Благодаря последним управленческие процедуры, реализация исполнительной власти приобретают большую определенность, научность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирование способствует повышению эффективности властной деятельности.

Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный - самый большой из юридических процессов - можно поделить на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонадели-тельный (оперативно-распорядительный) процесс; 3) администра-тивно-юрисдикционный процесс.

Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части - производства.

Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии. Так, в правонаделительном административном процессе выделяются производства:

1 ) по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.);

§ 2. Административный процесс 155

2) по приватизации государственного и муниципального имущества;

3) поощрительное;

4) распределительное;

5) разрешительное и др.

В административно-юрисдикционном процессе объединены производства:

1) по жалобам и заявлениям граждан;

2) по делам об административных правонарушениях граждан';

3) по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.); 4) дисциплинарное.

Деление административного процесса на производства детерминирует формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др.

Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять административно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие административных производств делает эту задачу очень трудной. В настоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источников, чаще всего в источниках административного права одновременно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (например, в КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).

Для процессов характерна волнообразность, цикличность, стадийность. А юридические нормы четко оформляют стадии процессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий.

Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами (1); особым кругом участников и спецификой их правового статуса (2); комплексом процессуальных действий (3); кругом юридических фактов (4); правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).

Общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:

^ К сожалению, очень медленно формируется производство по делам об административных нарушениях организаций.

156 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение - сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;

3) исполнение решения. Решение - это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений'.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных законодательством стадий) производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях - рассмотрении дела - есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия - этапы - стадии - производство (процесс).

' Стадия пересмотра (кассационного, апелляционного рассмотрения) - необходимая часть юрисдикционного процесса.

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта)

Правовые акты - важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Управление - это искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Правовые акты - основная продукция государственной администрации. Это - самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т. д.

Рассматриваемым актам' свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов - законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.

1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности. Издают их субъекты исполнительной власти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руководители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.

' Болгарские ученые называют их административными актами. См.: Спайное П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. В науке советского административного права их было принято называть правовыми актами управления, но точнее название - административные акты.

158 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.

3. Официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государственного аппарата, выражает волю государства, влечет служебные последствия.

4. Правовой акт исполнительной власти опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то государственную власть следует сравнить с его матерью. Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, предложения.

5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права.

6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:

а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; б) они влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.

В них могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения.

§ 2. Виды административных актов 159

Итак, правовые акты исполнительной власти - это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В принципе совпадает с данным определение, которое дает Ж. Ведель «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав»^

§ 2. Виды административных актов

В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.

1. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т. е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права.

По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить на:

а) акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские); б) межведомственные акты;

в) внутриведомственные (в том числе локальные). 2. Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон-

' Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 138.

160 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменитель-ными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержащими отказы.

3. Общие акты содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. п.), либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.).

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования.

II. По субъектам, принявшим административные акты, их можно поделить на три неравные группы.

1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает: а) указы и распоряжения Президента РФ; б) постановления и распоряжения Правительства РФ; в) приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;

г) акты территориальных федеральных органов; д) постановления и иные акты мэров, губернаторов; е) акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; ж) приказы и иные акты руководителей местных государственных органов.

2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:

а) постановления судей по делам об административных правонарушениях;

б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение, акты Центробанка РФ.

3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

III. По форме различают акты письменные, устные, конклю-дентные. Письменные являются разновидностью служебных до-

§ 2. Виды административных актов 161

кументов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

IV. По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими управленческими функциями, т. е. полифункциональны.

V. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

а) дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при решении вопросов об использовании актов губернатора области). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;

б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

в) акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

VI. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том числе делегированных) полномочий.

VII. По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).

VIII. В зависимости от даты. начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

162 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования^

г) после государственной регистрации и официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.

IX. В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные, принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании^, и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

X. Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия, то полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.

§ 3. Условия эффективности административных актов

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения, - эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

' Российская газета. 1992. 26 июня.

' В таких случаях решение может быть принято, хотя его поддержали менее половины членов коллегиального органа (например, из 15 членов на заседании присутствовало 9 человек, а «за» проголосовало 5).

§ 3. Условия эффективности административных актов 163

Первое требование - целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий»'. Принимая сложные и, тем более, уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с управленческим риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, научную обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия управленческих решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. п., способствуют повышению обоснованности правовых актов исполнительной власти.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, несравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманным размещением строительства, мерами, принятыми в 1985-1989 гг. по борьбе с пьянством, решением о вводе войск в Афганистан, рядом актов о приватизации, налогообложении.

Акт исполнительной власти должен быть законным. Это означает соблюдение ряда условий:

^ Морис У. Наука об управлении. М" 1971. С. 15.

164 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

1) наличие компетенции у его автора;

2) соответствие его закону по существу;

3) соответствие цели закона;

4) принятие его в установленный законом срок;

5) соблюдение процессуальных правил издания акта. Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, введением чрезвычайного положения). Определение компетенции - это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель им поручил принятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, это вопрос о компетентности автора решения.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, - это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из районов'.

В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, считается незаконным.

Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключения специалистов (например, медицинского заключения при

' См.: Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона. // Сов. гос. и право. 1992. № 3.

§ 3. Условия эффективности административных актов 165

решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей процедуры, соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при осуществлении правосудия, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты исполнительной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности. Это - выбор наименьшего зла.

В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если: а) есть прямое указание закона;

б) грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта; г) нарушен срок давности;

166 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

д) акт предписывает совершение преступления и т. д., и т. п.' Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные - вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.

Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, - организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых - важное условие его эффективности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл^

Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты - особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть офор-

'Еще в артикулах Петра Первого указывались три условия необязательности приказа начальника, если требуемое деяние: а) «не касается службы»; б) «непристойно ей»; в) «не соединено с пользой его Величеству или государству».

Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр Первый установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно Указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать... Но должен командиру своему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним командирам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в не-бытность его - обер-прокурору, а ежели в них усмотрит противность, то доносить его Величеству, чтобы была сама истина».

' К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помиловать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении «потеряли» двоеточие, и организация получила три машины по бумаге, в которой значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец», а гражданину, которому тоже была положена машина, ничего не досталось.

§ 4. Процесс принятия административных актов 167

млены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Таким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта - важнейшие условия его качества, его эффективности. И такие требования должны предъявляться к каждому решению административной власти.

§ 4. Процесс принятия административных актов

Эта разновидность административного процесса включает в себя множество производств по принятию актов коллегиально и единолично, высшими, центральными органами РФ, республиканскими, краевыми, областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и индивидуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикцион-ных). Эта многогранная деятельность регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить и общие моменты.

Первая стадия этого процесса - подготовка решения (об утверждении, награждении, приеме, выделении, исполнении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Менее половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние чаще выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий, либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, которые требуют решения, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

168 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

Вторая стадия - принятие решения - тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов принимаются единолично, а значит, главное на этой стадии - подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц - самостоятельная стадия работы с актом. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях). Нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию в «Российских вестях». Наряду с официальными средствами обнародования широко используются и неофициальные (вывешивание текстов в общественных местах и др.).

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов

Эти вопросы целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной необоснованной замене уже действующих актов. К тому же нередко отменить, приостановить действие норм могут органы, которые принять их не могут. Многие ученые отмену, приостановление актов считают особой юридической санкцией.

Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.

Приостановление действия акта возможно как путем издания специального решения, так и на основании правового автоматиз-

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия актов 169

ма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а автор - и из соображений целесообразности. Возможно приостановление действия акта, его части вообще или только на определенной территории, на определенный срок, до решения суда.

В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации по мотивам законности «до решения этого вопроса соответствующим судом».

Механизм правового автоматизма начинает действовать при подаче жалоб в порядке производства по делам об административных правонарушениях, на решение призывной комиссии, в случае принесения прокурором протеста на приказ начальника ПТУ, ограничивающий права заключенных.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактически, т. е. без издания нового решения.

Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная отмена - свидетельство низкой юридической техники.

Акт исполнительной власти по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.

В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. И Президенту РФ предоставлена возможность отменять правительственные акты только тогда, когда они незаконны.

И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти общей компетенции установлено правило, что их акты вышестоящие исполнительно-распорядительные органы могут отменять только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности. Правительство РФ вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти, а глава администрации вправе отменять приказы органов и структурных подразделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.

170 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

Одно из важных отличий управленческой деятельности от правосудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое решение (приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой административный акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесообразности.

Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить свое решение об усыновлении, о присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на должность. В ряде стран не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нормы^ есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с которыми индивидуальный акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляй ются, может быть отменен, если суд признает его незаконным. Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивидуальный правонаделительный акт (например, о выдаче лицензии), если будет установлено, что он принят на основании недостовер^ ных сведений, представленных лицом.

' Например, ч. 1 ст. 140 Семейного кодекса РФ гласит: «Отмена усыновления ребенка производится в судебном порядке».

Глава 9. Административные договорь^

§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор - исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров - гражданский.

В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-право-

' Глава написана совместно с Деминым А. В.

172 Глава 9. Административные договоры

вой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (см. ст. 205-209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.

Административный договор тоже представляет собою вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военную службу по контракту. Контракт о прохождении военной службы заключается в письменной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.

Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы и методы сотрудничества по выполнению Государственной программы приватизации.

Вопрос об административных договорах рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах^ В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов^ Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор - разновидность публично-правового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы

' Российская газета. 1993 г. 3 марта.

' См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1992; Ковалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929.

° Ямпольская Ц. А. О теории административного договора. // Сов. гос. и право. 1966. № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах. // Правоведение. 1969. № 3. В последующие годы этой темой занимаются Рудашев-ский В. Д., Юсупов В. А. и др. ученые.

§ 1. Место адм. договора в деятельности исполнительной власти 173

договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленны-; ми особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и субординационных. ^Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о согласова-'нии, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы»'.

Административный договор - это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного (финансового) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.

Предлагается следующее определение: административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры

' Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань, 1976. С. 202.

174 Глава 9. Административные договоры

РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор - это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой критериев. К специальным относятся деление на «внут-риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: - договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

- договоры в сфере управления государственной собственностью;

- договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»); - контракты с государственными служащими, студентами; - финансовые и налоговые соглашения; - договоры о взаимодействии, сотрудничестве; - различного рода концессии и инвестиционные соглашения; - договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.

По содержанию можно различать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.

§ 2. Структура и признаки административного договора

Административный договор представляет собой институт административного права, его нормативную базу составляют прежде всего нормы административного права. Правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответствен-

§ 2. Структура и признаки административного договора 175

но это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как общее - частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами Законов РФ «О воинской обязанности и воинской службе» и «О статусе военнослужащего». Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае военнослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует принцип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника по сравнению с нормами КЗоТ».

А если говорить о конституционных и административных соглашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежащие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права нередко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями) - обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.

При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

176 Глава 9. Административные договоры

В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором - общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа, причем составлять часть его специальной, а не общей компетенции.

Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запретительного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заключать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование компетентности государственно-властного участника является главным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием «компетенция», используя понятие гражданская праводееспособность.

В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством». Вступая в качестве юридических лиц в обязательственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.

§ 2. Структура и признаки административного договора 177

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, говорит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные интересы нередко через подавление чисто эгоистических интересов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальный характер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, главным образом негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации»,

Особенность административно-правового статуса государственно-властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия государственно-управленческого, организационного характера.

Поскольку управление - процесс универсальный, управленческие, организационные договоры присутствуют во всех отраслях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режиму. Коллективные договоры, - организационные по предмету, - находятся в сфере регулируемых трудовым правом.

178 Глава 9. Административные договоры

Что касается административного права, то все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные договоры являются управленческими, но не все договоры управленческого характера являются административными.

В административные договоры могут вноситься так называемые «оговорки об исключительных полномочиях» государственной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков'.

Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре оставляют для последнего общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, которые можно назвать административными. Необходимость «исклю-

' См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.

§ 2. Структура и признаки административного договора 1 /9

чительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства. Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегированным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представлять государство как совершенно равную сторону административного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке). Заключение административных договоров связано не так с правами, как с осуществлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

180 Глава 9. Административные договоры

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правили, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставляемые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ «Об инвестиционном налоговом кредите»'.

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен заключить налоговое соглашение с местной администрацией, которое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении соответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий договора, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных процедур», т. е. посредством третейской формы разрешения споров.

§ 3. Функции административного договора

В числе функций административного договора можно выделить следующие.

1. Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения,

' Российская газета. 1992. 1 сент.

§ 3. Функции административного договора 181

полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.

2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.

3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях. Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г.' с лицами, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

5. Демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей - обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание

' СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

182 Глава 9. Административные договоры

включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах. Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно, не рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.

7. Охранительная. Уже закрепление в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор - исполняй» в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.

Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства с инвесторами - пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого минерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей. Исключение составляют только налог на прибыль и платежи за право на пользование недрами, однако элемент соглашения присутствует

§ 4. Административный договор и административный акт 183

и здесь, поскольку данные налоги могут уплачиваться в стоимостной либо натуральной форме - по согласованию сторон^

§ 4. Административный договор и административный акт

Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:

1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный договор существует независимо от административных актов;

2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти. Например, постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России» признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных соглашений между Правительством РФ и Аграрным союзом России^ Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дорабатываются Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, после чего представляются в Правительство РФ для подписания;

3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;

5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить

• САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 3. ' СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2081.

184 Глава 9. Административные договоры

одинаковую управленческую цель - приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что «оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров... со снятием информации с технических каналов связи, проводятся... в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкретных условий регулироваться административными актами нормативного характера, либо административными договорами.

И административные акты, и административные договоры можно объединить более общим понятием - правовой акт исполнительной власти. В отечественном правоведении преобладает определение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должностного лица). Это определение фактически отождествляет правовой акт исполнительной власти и административный акт.

Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров - публично-правовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.

Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться только односторонне-властные предписания субъектов исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти

Деятельность исполнительной власти по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления - это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.

В обществе, где существует господство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издавать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Работу по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.

Подчинение воли подвластных воле субъектов власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование разнообразных методов в определенной обстановке свидетельствует об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.

Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как способ целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.

186 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

В целом способы и средства целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах, снижение или повышение уровня рождаемости, требуют различных способов управляющего воздействия.

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода действий. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать их наиболее существенные черты. 1. Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей.

2. Это способы обеспечения преобладания воли субъекта власти.

3. Это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, приемы осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности.

4. Это средства сознательного воздействия, пригодные для многократного использования.

5. Это средства достижения определенных целей. Методы реализации исполнительной власти можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акциями, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств осуществления власти. Методы при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противоречий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, су-

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти 187

ществуют противоречия между субъективистскими, ненаучными и научными методами. Увлечение администрированием в руководстве экономикой также породило немало противоречий и трудностей. Опытный руководитель умело использует разные способы воздействия и добивается наибольшего эффекта.

Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия^. Их сущность можно выразить формулами: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше».

Для методов прямого воздействия характерны следующие признаки:

а) прямое воздействие на волю; б) директивность, приказной характер;

в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

г) широкое использование правительственных, а также ведомственных актов, сужение роли законов;

д) наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание; ж) широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным и вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процедуры - важная причина необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы и многие, многие другие факты из нашей истории подтверждают это.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через эмоции, интересы, потребности исполнителей;

' В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидности прямого и косвенного воздействия на экономические процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния используются широко.

188 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

б) акты власти управомочивают на определенные действия; в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;

г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);

д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов. «Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления, формируют самоуправленческий механизм»'.

С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.

В юридической литературе много внимания уделяется соотношению в государственной деятельности убеждения и принуждения. Такое деление методов связано с основанием и содержанием властного воздействия. Ряд авторов убедительно обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть назван и метод поощрения^. Иными словами, по названному критерию следует различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы воздействия используются не только государственной властью, но общественными, частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье, в гражданско-правовых сделках).

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формиро-

' Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 50.

' См.: Горшенев В. М. Способы и формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978; Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1983.

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти 189

вания воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.

Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам, если понимают цели и задачи государства, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения государство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них появилось необходимое понимание, сформировалась внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний.

В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был законопослушным, строго и неукоснительно следовал предписаниям юридических норм.

Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Устрашение тоже является одной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принуждения, устрашение могут способствовать воспитанию привычки соблюдать закон.

В демократическом обществе убеждение - главный метод воздействия.

Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно в отношении всех граждан.

Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.

Демократический режим открывает значительные возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, к участию в делах государства, которые, в свою очередь, раскрывают перед ними сложность и трудность этого процесса, заставляют брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политичес-

190 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

кой практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.

В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной трудовой деятельности личности все более становятся психическое состояние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.

В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможность воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.

В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение.

Формы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы. Во второй половине XIX в. многих вдохновлял образ Базарова, а в первой половине XX - Корчагина. Убеждает организационная практика исполнительных органов, пресс-конференции, встречи руководителей с народом, информирование о достигнутых успехах и т. д.

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти

А. Понятие и особенности поощрения

Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей. «Без потребностей чело-

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 191

век не имел бы стимула к действию»'. Стимулы - это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возможности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенаправленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков^ Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид - поощрение.

В научной литературе различают два вида стимулов: негативные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, - отмечал еще А. Н. Радищев, - многие имеет средства направлять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть предметом общего законоположения. Средства сии суть:

1) воспретительные;

2) побуждающие...

Воспретительные средства, - продолжал он далее, - суть положенные в законе наказания, побудительные - суть награждения разного рода...»^

Поощрение - это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, исправительно-трудового и других отраслей права.

Больше всего в этом правовом институте норм административного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

' Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103. ^ См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. ' Радищев А. Н. О законоположении. М., 1949. С. 405.

192 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установлении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия - медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, утвержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении издаются и субъектами Федерации. Например, Свердловская областная Дума 6 октября 1995 г. приняла Закон «О Почетных гражданах Свердловской области».

Вторая группа источников административно-поощрительных норм - акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;

3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;

5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко - субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями;

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 193

6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, художнику, изобретателю - признание.

Основные принципы поощрительной деятельности - обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие - вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования. Б. Виды поощрения

Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.

Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п.).

Так, в п. 32 ст. II Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей».

Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти детей.

Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги иностранных граждан перед Россией в развитии науки, успехи россиян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных исследованиях.

Все названные поводы являются абсолютными, а обусловленное ими поощрение - абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использо-

194 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

ваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное освобождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».

Относительные поводы, относительное поощрение регламентируются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокращения срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП', должна быть расширена до уровня общих правил административной ответственности. Нормы, поощряющие добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.

С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.

В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства - это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный симпозиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.

По содержанию поощрение может быть моральным, материальным, статутным и смешанным. Наиболее часто применяемое

' В ст. 44 КоАП сказано: «Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него в небольших размерах наркотическое средство, которое оно приобрело или хранило без цели сбыта, освобождается от административной ответственности за действия, предусмотренные настоящей статьей».

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 195

средство морального стимулирования - благодарность и грамота, а материального - премия, ценный подарок. Статутные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).

Возможно применение одновременно нескольких мер поощрения. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статутное поощрение, является смешанной. Например, присвоение звания Героя Российской Федерации, присуждение Государственной премии, присвоения звания «Почетный железнодорожник».

Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к которым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин города и др.) и локальные.

На основании норм административного права могут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллективных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: железные дороги, пароходства, города'.

Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государственные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без гражданства (только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство).

Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих поощрительную деятельность, то следует выделить централизованное и децентрализованное поощрение. Централизованное включает в себя поощрение, применяемое:

1) Президентом РФ;

2) Правительством РФ;

3) центральными органами исполнительной власти специальной компетенции РФ;

4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);

5) президентами, губернаторами, главами администраций субъектов Федерации и их правительствами.

' В 90-х годах практика поощрения коллективных субъектов резко сократилась.

196 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

К исключительной компетенции Президента РФ относится награждение государственными наградами, присуждение государственных премий.

В. Поощрительное производство

Административно-правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регулирующих награждение государственными наградами, присуждение государственных премий, премий Правительства РФ.

В централизованном поощрительном производстве выделяются стадии:

- возбуждения дела о поощрении;

- общественной и государственной оценки материалов о поощрении;

- принятия решения о поощрении; - исполнения решения.

Положением о государственных наградах Российской Федерации в редакции Указа Президента РФ от 1 июня 1995 г. регулируется разновидность поощрительного - наградное производство.

Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций, частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, городов их направляют соответствующим главам исполнительной власти субъектов РФ или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъектов РФ.

Порядок возбуждения ходатайства о награждении государственными наградами военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, сотрудников органов внутренних дел, работников таможенной службы и налоговой полиции определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Комиссия по государственным наградам при Президенте: - оценивает представление;

- готовит материалы и представляет заключения о возможном награждении, а также проекты указов.

§ 4. Правовое принуждение 197

Награждение производится Указом Президента РФ. Государственная награда вручается награжденному не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа о награждении в торжественной обстановке. Одновременно награжденному выдается удостоверение к государственной награде.

Со дня издания указа лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами в случаях и порядке, установленных законодательством.

Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению. Государственная награда и документ к ней, уже врученные лицу, подлежат возврату в службу государственных наград Президента.

Лишение государственных наград может быть произведено только Президентом РФ по представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление.

§ 4. Правовое принуждение

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

В настоящее время и в обозримом будущем принуждение необходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.

В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций. Деление это в значительной мере условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются.

Принудительные меры могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального принуждения являются агрессия

8-2797

198 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований, например, мафии, черной сотни). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, т. е. административный произвол. Его яркие проявления - раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК - ОГПУ - НКВД - КГБ.

Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных предписаний.

1. Оно осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нарушающих ее. Если же нет неправомерных действий - нет и принудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница принуждения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных нужд и др. не являются мерами принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражданина последствий. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в результате сознательных действий лица, является принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может быть принудительной, а в других - нет (увольнение, приостановление работы, отзыв лицензии и др.).

2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы, оно персонифицировано. Это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выполнять правовые предписания, не допускать новых правонарушений, воспитать виновного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права.

3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрис-дикционных, правоприменительных актов.

4. Принуждение применяется на основе закона. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться. Четкая регламентация прину-

§ 4. Правовое принуждение 199

дительного воздействия является конкретизацией и юридической гарантией провозглашенных Конституцией принципов неприкосновенности личности, жилища и личной собственности граждан.

Всякую принудительную меру следует рассматривать как дозволенное в виде исключения нарушение неприкосновенности прав личности, закрепленных законом. Только в рамках закона уполномоченные государством органы и должностные лица могут ограничивать права и свободы личности.

Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы нарушений), при наличии которых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация порядка применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанавливается законом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.

5. Существует государственная монополия на правовое принуждение. Только государство вправе издавать юридические нормы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и к организациям, коллективным субъектам. Что же касается общественных, иных негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений), и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Это в основном меры морального принуждения, самой серьезной из которых является исключение из организации. Негосударственные организации не могут физически воздействовать на своих членов. В тех случаях, когда членство в негосударственных организациях связано с использованием коллективных фондов, и меры воздействия, особенно исключение, затрагивают имущественные интересы граждан, государство регламентирует правовыми нормами использование подобных мер, а государственные (муниципальные) органы контролируют законность их применения.

С целью привлечения трудящихся к охране правопорядка государство предоставило комиссиям по делам несовершеннолетних, народным дружинам, общественным природоохранным органам право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять при-

8*

200 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

нуждение в отношении граждан только по поручению государства, в установленных законом случаях и, как правило, под государственным контролем.

Таким образом, принуждение как способ обеспечения правопорядка должно применяться строго на правовой основе, как правило, специально уполномоченными государством органами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными действиями, путем принятия актов применения права.

Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственно-правовое и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.

Основная задача принудительных актов - защита правопорядка. По способу его охраны, по функциональному назначению следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановление, наказание (взыскание).

В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое, государственно-правовое принуждение.

Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (не виновные противоправные деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными действиями. Неправомерные действия могут быть невиновными и виновными, но признак вины в ряде установленных законом случаев не имеет юридического значения.

Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами используют средства дисциплинарного и административного воздействия. Органы милиции, службы безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важнейших задач системы МВД является исполнение уголовных наказаний.

Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов

Под правовым режимом понимается совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, автотранспортных средств, культурных ценностей и др.) временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего - сочетанием этих факторов. Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лицами, а правовой режим характеризует деятельность и с нею связывает права и обязанности ее участников.

Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными несколькими отраслями права (например, режимы законности, предпринимательства) и отраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми и др.).

Правовой режим - это комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организацион-ных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-первых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особых принципов, форм и методов деятельности, отражающихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»^

Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производные, вторичные режимы.

К первым, лежащим в самой основе правовой действительности, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права.

' Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.

202 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий. Он опосредован отраслевым методом правового воздействия и базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.

Административно-правовой режим - это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.

Что касается конкретных параметров специальных административно-правовых режимов, то они могут существенно различаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав, по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по времени и территории действия и другим критериям.

Административно-правовые режимы можно различать по территориальному критерию: общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориального образования и др.). По времени действия существуют режимы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвычайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников, ядов, валюты и др.

Можно также поделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от порядка их введения.

В 90-х годах в России принято значительное число «режимных» актов: Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон «Об особо охраняемых природных территориях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.

Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые исполнительные органы при-

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 203

нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.

В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-технических вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.

Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанных стороны: содержательную и формальную. Содержательная сторона - это причины и цели существования режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторона - кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных» обязанностей и прав.

Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмерными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения

Развитие человеческого общества представляет собой сложный, противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение социальных и техноген-ных противоречий, противоречий между природой и обществом. Это влечет за собой возникновение этнических и социальных, политических и военных конфликтов, экономических катастроф, крупномасштабных промышленных аварий и т. п. Экстремальные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают условия для уничтожения значительных материальных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социаль-

204 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

ной системы и требуют безотлагательного принятия неординарных мер и прежде всего правовых, организационных, экономических, материально-технических.

Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров и взрывов в жилых, промышленных зданиях и сооружениях, авиационных катастроф, аварий на магистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства и в системах жизнеобеспечения городов, случаев массовых отравлений людей.

Наряду с ростом происшествий техногенного характера отмечается и увеличение количества чрезвычайных ситуаций природного характера. Лесные пожары, инфекционные заболевания, стихийные бедствия наносят значительный ущерб экономике, влекут гибель людей.

Экстремальная (чрезвычайная) ситуация представляет собой совокупность опасных для общества факторов, создающих угрозу безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства и требующих для своего урегулирования иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы, чем те, которые действуют в обычных условиях.

Правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как экстремальные (чрезвычайные). Они относятся к административно-правовым.

Чрезвычайные режимы - это специальные правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной деятельности и функционирования органов власти на территории, где возникла чрезвычайная ситуация. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов исполнительной власти, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации.

Законодательство закрепляет три основных разновидности чрезвычайных режимов: 1) «особое»; 2) чрезвычайное и 3) военное положение. Из них наибольшее внимание законодатель уделил режиму чрезвычайного положения (ЧП).

Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм (ст. 56, 88, 102), составляют Закон «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП, - Законы «О милиции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О безопасности» и др.

Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации вводится в установленном законом порядке компетен-

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 205

тными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения данного правового режима.

Главное в его содержании: 1) ограничение прав и свобод граждан, коллективных субъектов права; 2) изменение системы государственной власти путем образования новых исполнительных органов, перераспределения компетенции, предоставления дополнительных полномочий.

Цели введения режима ЧП - нормализация в кратчайшие сроки обстановки, устранение угроз безопасности, восстановление законности, нормальной деятельности, оказание помощи пострадавшим гражданам, организациям, ликвидация последствий беспорядков, эпидемии, катастрофы, стихийного бедствия.

Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных обстоятельств, используя следующие критерии:

а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества: эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;

6) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу. То есть законодатель не связывает основания объявления ЧП с наступлением конкретных явлений или событий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угрозой наступления реальной опасности; задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы;

в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, - общественный порядок, межнациональные отношения, взаимоотношения природы и общества;

г) степень крйзисности чрезвычайной ситуации должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали, что существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточны и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.

Закон различает два вида ЧП: 1) вызванное попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т. п., если они создают угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов'; 2) порождаемое стихийными бедствиями, эпидемия-

' Новым законом необходимо четко установить, что режим ЧП может быть введен и при организованном вооруженном неповиновении, вооруженном мятеже, попытках нарушить целостность России.

206 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

ми, эпизоотиями, крупными авариями, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения и требующими проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (социальное бедствие).

Известно, что законы - нормативные акты, обладающие высшей юридической силой. Помимо всего прочего, это означает, что они могут быть отменены, изменены или приостановлены только актами, принятыми тем же законодательным органом. Из этого конституционного принципа правового государства есть исключения, одно из которых - предоставление, согласно ст. 88 Конституции РФ, Президенту Российской Федерации права издавать указ о введении чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Предоставление Президенту права вводить режим ЧП вполне оправдано: он имеет в своем распоряжении эффективный механизм оперативного реагирования на кризисные ситуации, может быстро запустить в работу чрезвычайный инструментарий'.-

«Чрезвычайный» указ сохраняет свою силу в течение 24 часов при работающем парламенте и в течение 72 часов - в период между сессиями. После утверждения данного указа Советом федерации он действует в течение названного в нем срока, но может быть отменен досрочно.

В указе об установлении режима ЧП должны быть названы: а) обстоятельства, послужившие основанием для его введения; б) обоснование необходимости введения ЧП; в) государственные органы, ответственные за осуществление режима ЧП, и точные границы чрезвычайных полномочий тих органов;

г) границы территории, на которой вводится ЧП; д) время вступления в силу акта о ЧП, а также точный срок, на который вводится ЧП.

Акт о введении ЧП доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в законную силу, за исключением обстоятельств, требующих неотложных мер по спасению населения, когда ЧП вводится немедленно и без предупреждения.

Срок действия режима ЧП, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории - 60 дней. По истечение этого срока ЧП прекращается или продлевается на такой же срок в таком же порядке, как ЧП уста-

' Конституции ряда субъектов Федерации тоже предоставили право вводить режим ЧП своим президентам, губернаторам, главам администраций.

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 207

навливается. Чрезвычайная ситуация видоизменяет общественные отношения, являющиеся объектом управленческого воздействия и тем самым влияет на систему исполнительной власти. Чрезвычайное законодательство России предусматривает: во-первых, введение прямого президентского правления, при котором органы исполнительной власти территории, на которой введено ЧП, ставятся в прямое подчинение Президенту либо назначаемому им органу;

во-вторых, создание специальных временных органов - временных администраций, комитетов, штабов, комендатур, являющихся федеральными органами исполнительной власти, которым могут быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти территории, где введено ЧП.

Увеличение полномочий органов исполнительной власти в условиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод граждан. В условиях социальных бедствий управленческое воздействие направлено на ликвидацию их причин, обеспечение хозяйственно-восстановительных работ, эвакуацию людей и оказание им помощи, поддержание особого режима проживания на указанной территории, содействие деятельности органов власти и иных организаций. В соответствии с этими задачами государственные органы применяют следующие меры: временно выселяют граждан из районов, опасных для проживания с обязательным предоставлением жилища; проводят санитарно-противоэпидемические мероприятия; устанавливают особый режим работы предприятий, учреждений, организаций; в исключительных случаях проводят мобилизацию трудоспособного населения и транспортных средств граждан.

ЧП, объявляемое в связи с возникновением массовых беспорядков, представляет собой жесткий административно-правовой режим ограничений и запретов, основу которого составляют меры предупредительно-пресекательного характера. Предусматривается возможность: ограничения свободы печати; приостановления деятельности политических партий и других общественных организаций, препятствующих нормализации обстановки; ограничения продажи оружия, спиртных напитков, а в исключительных случаях - изъятие у граждан и организаций предметов и веществ, использование которых в условиях ЧП угрожает общественной безопасности; выдворения нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, за пределы территории, на которой объявлено ЧП; установления комендантского часа.

208 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Государственным органам даются полномочия изымать у граждан и организаций оружие, звукоусиливающие технические средства и другие предметы, использование которых влияет на состояние общественной безопасности, вводить запрет на проведение собраний, митингов, забастовок.

Одновременно идет усиление административно-правовой деятельности. Это выражается в: а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных слухов); б) увеличение штрафных санкций за отдельные виды правонарушений; в) установление особых административно-процессуальных правил. Например, вводится новая фигура в административную юрисдикцию - комендант района чрезвычайного положения, сокращается срок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

§ 3. Режимы особого и военного положения

«Особое положение» - это собирательное понятие, включающее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию «регионального бедствия», диктующую необходимость применения особых мер, по жестокости и объему правоограниче-ний уступающих тем мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения.

Чрезвычайная ситуация, дающая основание установить особое положение (ОП), как правило, характеризуется потенциальной угрозой жизнедеятельности населения, нарушением обычных процессов хозяйственной деятельности, невозможностью органов государственной власти и управления нормально выполнять свои функции без расширения их административно-властных полномочий.

Законодатель не определяет точного перечня мер, которые могут быть использованы при возникновении особых условий, ограничиваясь формулировками: «осуществление неотложных мер», «особые меры, связанные со спасением жизни людей...» и т. п.

Например, в случае опасности распространения инфекционных заболеваний людей на отдельной территории или в населенных пунктах правительство или местная администрация могут вводить особые условия хозяйствования и режимы жизни населения. Или в случае объявления участка территории зоной экологического бедствия на ней прекращается деятельность хозяйствующих субъектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция хозяйствующих объектов, существен-

§ 3. Режимы особого и военного положения 209

но ограничиваются все виды природопользования. В условиях особого положения применяются также следующие меры:

- установление особого режима въезда и выезда граждан, а также ограничение свободы передвижения;

- ограничение движения транспортных средств и других материально-технических ресурсов хозяйствующих субъектов.

В особых условиях необходимо создать специальный организационно-управленческий механизм - временные структурные единицы с компетенцией, позволяющей им решать задачи над-ведомственного характера. Например, в соответствии со ст. 102 Водного кодекса РФ осуществление мер по ликвидации стихийных бедствий, вызванных вредным воздействием вод, проводится противопаводковыми и другими специальными комиссиями. На основании ст. 24 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» для оперативного руководства и координации деятельности организаций, предприятий и граждан по предупреждению и ликвидации массовых заболеваний образуются чрезвычайные противоэпидемические комиссии.

30 декабря 1994 г. Правительство России утвердило комплекс мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Постановлением Правительства установлено, что в случае возникновения ЧС для осуществления оперативного руководства деятельностью по проведению эвакуации российских граждан из государства, где возникла чрезвычайная ситуация, Правительством образуется комиссия под руководством Первого заместителя его Председателя'.

Меры, используемые органами исполнительной власти в особых условиях для ликвидации экстремальной ситуации, могут быть подразделены на административно-правовые и организационно-технические. К последним относятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов, противоэпидемические, противопаводковые, противопожарные, инженерно-технические и др. мероприятия.

Таким образом, особые меры, составляющие содержание режима особого положения, отличаются от чрезвычайных мер режима чрезвычайного положения: во-первых, по порядку установления (ОП вводится по решению как органов федеральных, субъектов Федерации, так и местных органов государственной власти); во-вторых, по степени жесткости и объему пра-воограничений; в-третьих, по характеру изменения организационно-управленческого механизма.

' СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 153.

210 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

До сих пор речь шла о территориальных экстремальных правовых режимах. Однако чрезвычайные условия требуют создания не только специальных территориальных, но и специальных режимов отдельных видов деятельности. В частности, это касается режимов функционирования Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС).

РСЧС объединяет органы государственной исполнительной власти РФ всех уровней, различные общественные организации, в компетенцию которых входят функции, связанные с безопасностью и защитой населения, реагированием и действиями в чрезвычайных ситуациях. В зависимости от обстановки различают три режима функционирования РСЧС: 1) режим повседневной деятельности; 2) режим повышенной готовности и 3) чрезвычайный режим.

Чрезвычайный режим - это функционирование системы при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время, а также в случае применения возможным противником современных средств поражения.

Решения о введении того или иного режима принимают МЧС России, соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям с учетом конкретной обстановки. Введение чрезвычайного режима означает: - организацию защиты населения; - выдвижение сил и средств в район ЧС; - организацию работ по ликвидации ЧС. Особые режимы работы предусмотрены на электростанциях, железных дорогах, в нефтяной, газовой, химической, атомной промышленности и на других объектах.

В соответствии со ст. 21 Закона РФ «Об обороне» военное положение (ВП) вводится на всей территории РФ или в отдельных ее местностях с объявлением состояния войны, а также при наличии непосредственной угрозы вооруженного нападения другого государства или группы государств на Российскую Федерацию.

Регулирование режима военного положения определяется характером и степенью угрозы общественной и государственной безопасности, жизни и здоровью граждан во время войны. В период военных действий разрушаются нормальные общественные взаимосвязи, изменяется работа управленческого механизма. Социальная среда в районе военных действий практически выходит из-под нормативного воздействия обычного законодательства. В этой связи на режим военного положения возлагаются задачи стабилизации системы общественных отношений, обеспечения

§ 4. Режим секретности 211

работы государственных институтов, общественного порядка и общественной безопасности. Кроме того, режим военного положения должен обеспечить успешное действие вооруженных сил.

«В случае агрессии против Российской Федерации, - говорится в ст. 87 Конституции, - Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом».

Военное положение вводится вплоть до прекращения состояния войны, вторжения, нападения, блокады территории России или отдельных ее местностей или устранения реальной угрозы перечисленных действий. Руководство на территории страны или в отдельных ее местностях, объявленных на военном положении, может передаваться специальным органам или даже военным властям.

Необходимо четко разграничить режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности исходит от внутренних социальных конфликтов, и режим военного положения, призванный способствовать преодолению внешней угрозы, достижению победы над воюющей стороной.

Хотя в исключительных случаях и в условиях чрезвычайного положения, вызванного стихийным бедствием, Президент РФ может принимать меры по привлечению вооруженных сил для обеспечения безопасности, социально-правовая функция этих воинских частей отличается от той, которую они выполняют при ВП. В условиях ЧП они играют вспомогательную роль, выполняют распоряжения и приказы гражданских властей.

Военным положением обусловлено ограничение ряда прав граждан и организаций, связанных с передвижением, проведением собраний, митингов, забастовок, использованием транспортных, радиопередающих средств, хозяйственной деятельностью и др. Одновременно могут быть возложены дополнительные обязанности, ужесточено административное принуждение (вплоть до расстрела на месте).

§ 4. Режим секретности

Одно из значений слова тайна - «нечто скрываемое от других, известное не всем, секрет»'. Тайну можно понимать как информацию, не подлежащую разглашению, доступ к источникам которой должен быть ограничен ради защиты чьих-то интересов.

' Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 776.

212 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

В зависимости от субъекта, интересы которого обеспечиваются такими ограничениями, различают личную, коммерческую, служебную, государственную тайну. Защита такой информации от нежелательного распространения обеспечивается нормами морали и права.

Государственная тайна - это информация, сведения, несанкционированный доступ к которым может причинить вред интересам страны, государства. В Законе РФ «О государственной тайне» дано такое определение: «государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации».

Информация тесно связана с ее носителями - материальными объектами, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.

Правовой основой режима секретности являются Конституция РФ, Законы РФ «О безопасности», «О государственной тайне», а также принятые на основе последнего закона акты Президента и Правительства РФ'. Нужно отметить, что Закон РФ «О государственной тайне» - первый в российской (советской) истории акт такого уровня. Раньше эти вопросы решались подзаконными актами, которые к тому же сами были секретными, не публиковались. Принятие данного открытого правового акта, к тому же имеющего высшую юридическую силу, - еще один шаг в развитии российской демократии, в повышении роли закона в административно-правовом регулировании.

Можно назвать следующие признаки государственной тайны: 1) это очень важные сведения; 2) их разглашение может причинить ущерб государственным интересам; 3) перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, закрепляется федеральным законом; 4) она охраняется мерами уголовной ответственности и иными принудительными средствами;

^ Например, Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне», постановления Правительства от 14 октября 1994 г. «О порядке и условиях выплаты процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне»; от 4 сентября 1995 г. «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности».

§ 4. Режим секретности 213

5) для ее охраны создан специальный административно-правовой режим - режим секретности.

Секретность - важное средство обеспечения государственной безопасности. С другой стороны, засекречивание сведений - это предусмотренное Конституцией ограничение закрепленного ст. 27 Конституции права граждан «свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом».

Практика показывает, что режим секретности может быть использован для ограничения демократических институтов, усиления власти государственного аппарата. Засекречивание - любимое «лакомство» бюрократии: чем больше секретности, тем больше власть чиновников. Используя секретность, бюрократия может манипулировать широкими массами, скрывать истинные результаты своей деятельности, свои ошибки и преступления, ограничивать или вообще не допускать контроль за власть имущими. Любое необоснованное расширение режима секретности усиливает власть аппарата, ограничивает демократию. Поэтому режим секретности - передовая линия борьбы демократии и тоталитаризма, а его реальное состояние отражает результаты этой борьбы.

Режим секретности является постоянным, общегосударственным. Его требования обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя обязательства, либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне.

Как и вся иная деятельность исполнительной власти, деятельность по обеспечению секретности должна быть эффективной, т. е. основанной на принципах целесообразности, законности, оперативности.

Главные элементы режима секретности: 1) правила засекречивания; 2) защита государственной тайны; 3) рассекречивание'. 1. Засекречены могут быть названные в законе сведения в военной области, о внешней политике, экономике, научно-исследовательских и проектных работах, технологиях, имеющие важное

' Их можно рассматривать и как стадии производства по обеспечению секретности.

214 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

оборонное или экономическое значение, о разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности. Не подлежат засекречиванию сведения о: - чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях;

- состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности;

- привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

- фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами;

- размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

- состоянии здоровья высших должностных лиц России. Должностные лица, засекретившие такие сведения, могут быть привлечены к ответственности, а граждане вправе обжаловать такие акты в суд.

Засекречивание сведений и их носителей состоит в установлении ограничений на их распространение и на доступ к их носителям.

Установлены три степени секретности и соответствующие им грифы (реквизиты), проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительном документе на него: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать размеру ущерба, который может быть причинен безопасности страны в случае их распространения. Правила отнесения информации к той или иной степени секретности устанавливается Правительством РФ.

Президент РФ утверждает перечень должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне'.

Государственные органы, руководители которых наделены правом засекречивать информацию, разрабатывают развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Основанием для засекречивания является соответствие информации пе-

' Такой перечень был утвержден распоряжением Президента РФ от 11 февраля 1994 г. В нем названы руководители 37 федеральных ведомств (МВД, МИД, МПС. ГТК и др.) и начальник службы безопасности Президента.

§ 4. Режим секретности 215

речням сведений, подлежащих засекречиванию. Уполномоченному должностному лицу направляются предложения о засекречивании, оно принимает решение о его необходимости и степени секретности. При засекречивании, помимо прочих обстоятельств, необходимо учитывать реальную возможность сохранить тайну и экономическую целесообразность (соответствие расходов на обеспечение тайны и пользы от этого, влияние засекречивания на экономические связи и т. д.).

2. Защита государственной тайны прежде всего предполагает создание ведомств, органов, структурных единиц, которые постоянно и профессионально занимаются этим делом. Иными словами, необходимо организационное обеспечение. Оно представлено Межведомственной комиссией по защите государственной тайны, Федеральной службой безопасности, Федеральным агентством правительственной связи и информации, Службой внешней разведки, Государственной технической комиссией и другими административными ведомствами и органами исполнительной власти. Во многих организациях, предприятиях, учреждениях созданы специальные подразделения, обеспечивающие режим секретности (в прошлом они чаще всего назывались «первыми отделами»). Ответственность за организацию защиты государственной тайны органом, предприятием, учреждением возлагается на его руководителя.

Второй компонент защиты - правила допуска должностных лиц, граждан организаций к государственной тайне. Допуск предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по ее защите осуществляется путем получения ими в установленном порядке лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.

Допуск должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне производится в порядке разрешительного производства. Заинтересованные лица подают заявления в компетентные органы, прилагая к ним необходимые документы. Властные субъекты проверяют, нет ли оснований для отказа (наличия судимости за тяжкое преступление, медицинских противопоказаний, постоянное проживание заявителя или его близких родственников за границей и др.). Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в исключительно разрешительном порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

216 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Допуск не разрешается, если лицо уклоняется от проверочных мероприятий, сообщает заведомо ложные анкетные данные. С учетом результатов проверочных мероприятий руководитель организации принимает решение о допуске или об отказе в нем. При положительном решении определяется одна из трех форм допуска, соответствующая трем степеням секретности.

Лица, допущенные к государственной тайне, становятся носителями специального административно-правового статуса, который включает ряд специальных обязанностей и прав. Допуск предполагает, в частности, принятие гражданами на себя обязательств по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну; письменное согласие на проведение в отношении них полномочными органами проверочных мероприятий; определение видов, размеров и порядка предоставления льгот; ознакомление с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение.

Допуск связан с согласием лица на частичное, временное ограничение права выезда за границу.

За работу со сведениями, составляющими государственную тайну, лица, допущенные к ней на постоянной основе, получают ежемесячно процентную надбавку к должностному окладу (тарифной ставке) в зависимости от степени секретности сведений.

Допуск должностного лица, гражданина к государственной тайне может быть прекращен по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации в связи с проведением организационно-штатных мероприятий (сокращения штатов, ликвидации организации и т, д.), а также даже за однократное нарушение лицом взятых на себя обязательств по соблюдению режима секретности.

Прекращение допуска является дополнительным основанием для расторжения с гражданином трудового договора (контракта), но не освобождает его от взятых обязательств по неразглашению сведений.

В соответствии со ст. 114,115,119 ГПК РСФСР иски, связанные с государственной тайной, рассматриваются судами субъектов Федерации: республиканскими, областными и т. д.

Передача секретной информации от одной организации другой, другим государствам (т. е. распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну) производится только с разрешения компетентного органа государственной власти. На органы Федеральной службы безопасности возложена обязанность осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений,

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы 217

составляющих государственную тайну в государственных органах, воинских формированиях, на предприятиях и в учреждениях независимо от форм собственности.

3. Рассекречивание сведений и их носителей представляет собой снятие ранее введенных ограничений на распространение информации и на доступ к ее носителям. Как правило, оно, как и засекречивание, производится в административном порядке, по решению тех должностных лиц, которые признали, что сведения относятся к государственной тайне. Рассекречивание может осуществляться по общему правилу и в специальном порядке.

По общему правилу срок засекречивания не должен превышать тридцати лет, и носители государственной тайны рассекречиваются не позднее сроков, установленных при их засекречивании. В исключительных случаях срок рассекречивания может быть продлен путем принятия специального решения. Некоторые сведения (об оперативно-розыскной, разведывательной деятельности и др.) никогда не должны рассекречиваться.

Рассекречивание может производиться досрочно. Во-первых, в связи с международными обязательствами России.

Во-вторых, из-за изменения объективных обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной. Закон обязал органы государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, периодически, но не реже чем через каждые 5 лет, пересматривать соодержание действующих перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности.

В-третьих, досрочное рассекречивание может быть осуществлено руководителями органов государственной власти, предприятий, организаций, если они установят, что их подчиненные необоснованно засекретили носители информации.

В-четвертых, граждане вправе обращаться с запросами о рас-секречивании в архивы и другие организации. Кроме того, обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. Сведения могут быть рассекречены по просьбе гражданина или на основании решения суда.

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы

Таможенный режим является постоянным, общегосударственным режимом перемещения через Государственную границу то-

218 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

варов, грузов и транспортных средств. Он закрепляется системой установленных федеральными актами юридических норм, регулирующих деятельность по перемещению материальных ценностей через таможенную границу Российской Федерации.

Сущность любой деятельности раскрывается, прежде всего.че-рез выявление ее целей. Таможенное дело преследует две группы целей:

1. Экономические, В их числе: чисто фискальные (т. е. пополнение доходной части бюджета страны) и регулятивные. Свое регулирующее воздействие на экономику таможенный механизм оказывает таможенными тарифами (методами косвенного руководства), а также запретами, ограничениями, лицензированием, квотированием экспорта и импорта (методами прямого, административного руководства).

2. Защитные, т. е. обеспечение экономической, санитарной безопасности страны, защиты общественного порядка, здоровья населения, культурных ценностей.

Товары попадают под таможенный режим («затаможивают-ся») при их ввозе с момента пересечения таможенной границы РФ, а при вывозе - с начала таможенного оформления или с момента их размещения в зоне таможенного контроля. «Растамо-живание» - прекращение действия таможенных правил в отношении конкретных товаров и транспортных средств - происходит в момент их выпуска для свободного обращения. Следует учесть, что «растаможивание» может быть условным, а в отношении импортируемых ценностей оно, как правило, не является абсолютным, так как ст. 193 Таможенного кодекса Российской Федерации разрешает проведение таможенного контроля в любое время после выпуска товаров и транспортных средств, «если имеются достаточные основания полагать о наличии нарушений...»

Важнейшими компонентами общего таможенного режима являются, иными словами, его содержание составляют:

1) меры экономической политики, т. е. административное воздействие на их ввоз и вывоз путем запретов или ограничений, что предполагает лицензирование, квотирование и применение иных административных рычагов регулирования экономических процессов;

2) таможенное оформление;

3) таможенные платежи;

4) таможенный контроль;

5) правила пользования и распоряжения «затаможенными» товарами и транспортными средствами.

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы 219

В зависимости от содержания обязанностей можно различать следующие разновидности общего таможенного режима:

1) льготный (перемещение физическими лицами товаров не для коммерческих целей, экспортно-импортные операции на основе международных соглашений и др.);

2) обычный;

3) усиленный (стратегических товаров, культурных ценностей, валюты и др.).

Общий таможенный режим по признаку объекта делится на три вида режимов:

1) режимы товаров;

2) режимы транспортных средств;

3) режимы валют и валютных ценностей. Если продолжать выявление специфики режимов по критерию объекта, то можно говорить об особенностях перемещения через границу нефти и газа, товаров военного назначения, товаров и технологий, применяемых в ядерных целях, товаров, для импорта которых требуется подтверждение их безопасности и т. д.

На основе анализа мировой практики составители Таможенного кодекса РФ закрепили в нем 15 специальных таможенных режимов товаров (ст. 23): 1) выпуск для свободного обращения; 2) реимпорт; 3) транзит; 4) таможенный склад; 5) магазин беспошлинной торговли; 6) переработка на таможенной территории; 7) переработка под таможенным контролем; 8) временный ввоз (вывоз); 9) свободная таможенная зона; 10) свободный склад; II) переработка вне таможенной территории; 12) экспорт; 13) реэкспорт; 14) уничтожение; 15) отказ в пользу государства.

Что лежит в основе выделения этих спецрежимов? Следующие признаки являются режимообразующими:

а) направление перемещения товаров и транспортных средств (ввоз, вывоз, ввоз - вывоз, вывоз - ввоз);

б) уплата таможенных пошлин и налогов, освобождение от них или возврат выплаченных сумм;

в) правила пользования, владения, распоряжения материальными ценностями (не для извлечения прибыли, переработка, уничтожение, отказ в пользу государства, свободное обращение);

г) помещение под режим производится непосредственно на основе ТК РФ или с разрешения таможенного органа; д) срок помещения под режим;

е) полное, безусловное или условное «растаможивание» товаров и транспортных средств; ж) является товар российским или иностранным.

220 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Правилам, закрепляющим содержание каждого спецрежима, посвящены отдельные -с 4 по 17 - главы ТК. В дополнение к ним Государственный Таможенный комитет Российской Федерации издал специальные акты почти по каждому спецрежиму.

Все названные выше спецрежимы по направлению перемещения товаров делятся на три группы:

1) экспортные (экспорт, переработка товаров под таможенным контролем);

2) импортные (выпуск для свободного обращения, магазин беспошлинной торговли, уничтожение товаров, отказ в пользу государства);

3) смешанные, экспортно-импортные (таможенный склад;, временный ввоз (вывоз), транзит, свободная таможенная зона, свободный склад, переработка товаров на таможенной территории, переработка товаров вне таможенной территории, реэкспорт, реимпорт).

Статья 25 ТК закрепила право лица «в любое время выбирать любой таможенный режим или изменить его на другой, независимо от характера, количества, страны происхождения или назначения товаров и транспортных средств», если иное не предусмотрено действующими правовыми актами. Представляется, что, исходя из целей перемещения, лицо может выбрать любой из смешанных режимов или любой из режимов, но либо только экспортных, либо только импортных.

Под некоторые режимы товары помещаются бессрочно (выпуск для свободного обращения, экспорт), но большинство режимов для отдельных партий товаров носит срочный (шестимесячный, двухлетний, трехлетний) характер.

Важно различать режимы, которые действуют непосредственно, на основе прямого применения закона (таможенный склад, реимпорт) и под которые товары могут быть помещены только с разрешения таможенного органа (реэкспорт, отказ в пользу государства).

Основная масса специальных режимов перемещения регулирует только действия с товарами, а режимы уничтожения, отказа в пользу государства рассчитаны и на товары, и на транспортные средства.

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Процесс обретения Россией государственности включает в себя и процесс обретения границ. Любое государство обеспечение своей безопасности начинает с государственной границы.

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 221

Протяженность Государственной границы России на суше, по воде - 58 тысяч километров. Большая часть этой линии - бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых границ - с бывшими союзными республиками.

Понятие государственной границы включает в себя три критерия: фактический, юридический, технический.

Прежде всего - это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Юридически граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами РФ и бывшего СССР. 1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»' В п. 2 постановления о порядке введения этого закона в действие установлено: до заключения договоров о прохождении Государственной границы РФ с сопредельными государствами - бывшими союзными республиками СССР - придать границе с этими государствами статус Государственной границы.

Технический критерий - это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны.

Государственная граница выполняет две основные функции: обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними. Охрана государственной границы - важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности РФ. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надежного режима охраны границы (1), выделения для этого необходимого количества средств (2), создания специальных служб (пограничной, таможенной, карантинной, ПВО и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государствами, муниципальными службами (3).

Политическая охрана преследует цель не допустить незаконного пересечения границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны - предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества, а санитарная охрана нужна, чтобы через границу ни в ту, ни в другую сторону не распространялись инфекции, опасные для людей, фауны и флоры.

' ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861.

222 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Режим охраны границы состоит из следующих элементов:

1) режима границы;

2) пограничного режима;

3) режима в пунктах пропуска через границу;

4) особых полномочий пограничных войск, войск ПВО и Военно-морского флота.

Режим Государственной границы, включает в себя правила: а) ее содержания, которыми регулируется порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек;

б) пересечения границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами или решениями Правительства Российской Федерации. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориальные воды РФ иностранных не военных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют вглубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета;

в) пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально установленных пунктах. Этими правилами предусматриваются проверки законности пересечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разрешений на пересечение;

г) ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать помехи содержанию границы;

д) разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима государственной границы.

Лица, воздушные суда, не военные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекшие границу в нарушение установленных правил, признаются нарушителями государственной границы.

Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекающие границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности. В случаях, когда в отношении этих

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 223

лиц отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях, и они не пользуются правом получения политического убежища, пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли государственную границу.

Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством, Пограничные войска выдворяют их за пределы Российской Федерации. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором Российской Федерации с соответствующим государством. В таком же порядке выдворяются нарушители, привлеченные к административной ответственности, в отношении которых приняты постановления об их административном выдворении.

Прибывшие в пункты пропуска через государственную границу граждане Российской Федерации, утратившие документы на право въезда в Российскую Федерацию в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска через государственную границу на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток. Хотя в законе сказано, что лица «оставляются», на самом деле речь идет о задержании.

Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством Российской Федерации назначаются пограничные представители Российской Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители)^

Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными представителями или представителями Министерства обороны Российской Федерации, разрешаются по дипломатическим каналам. Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе с целью создания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима принимаются высшими и центральными федеральными органами, а также органами субъектов Федерации.

' См.: Положение о пограничных представителях РФ (СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1971).

224 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Пограничный режим включает правила: а) определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Исходя из характера отношений Российской федерации с сопредельным государством на отдельных участках границы пограничная зона может не устанавливаться;

б) въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осуществляются по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым Пограничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объединений. Правилами могут устанавливаться места, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;

в) хозяйственной промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, мероприятия проводятся с разрешения Пограничных войск;

г) учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду. Эти средства, используемые в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования.

Под пунктом пропуска через государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных. Они устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям ми-

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 225

нистерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Федерации, согласованным с Пограничными войсками, с учетом интересов сопредельных и других иностранных государств.

Режим в пунктах пропуска, регулируется транспортными министерствами и ведомствами Российской Федерации, актами, согласованными с Пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.

На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска через государственную границу.

Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется актами трех уровней: федеральным законом, актами центральных органов исполнительной власти РФ и начальников станций, портов, аэродромов.

Рассматриваемый режим включает правила: а) устанавливающие порядок въезда (выезда) лиц, транспортных средств, ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах пропуска. Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администрацией аэропортов, транспортных предприятий по согласованию с Пограничными войсками;

б) регулирующие пребывание в пунктах пропуска через государственную границу лиц и транспортных средств. Места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий. Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля ограничивается, а в случаях необходимости - запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федерации и высадка при прибытии в Российскую Федерацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов производятся с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории Российской Федерации или следования вглубь территории Российской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов;

в) устанавливающие правила захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) РФ, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посещения судов;

§ 6 Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 227

Санитарная охрана границы состоит из медико-санитарной, ветеринарной и фито-санитарной. Соответствующие органы осуществляют досмотры, наблюдение за здоровьем людей, животных, растений, пересекающих границу, проводят бактериологические исследования. Они вправе вводить карантины, изолировать больных граждан, уничтожать нездоровых животных, больные или несущие на себе инфекцию растения. По инициативе санитарных служб решаются вопросы о временном ограничении или прекращении движения через границу.

226 Глава II Специальные административно-правовые режимы

г) устанавливающие дополнительные ограничения в помещениях, где осуществляется пограничный, таможенный и иные виды контроля.

Решающая роль в охране Государственной границы принадлежит Федеральной пограничной службе Российской Федерации, которой Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» предоставил широкие полномочия. В частности, ее структурные подразделения: а) контролируют соблюдение режима охраны границы и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных;

б) обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы на местности;

в) проводят пограничные поиски и операции, оперативно-розыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность, осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск;

г) осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

В пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальных вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, в пунктах пропуска через государственную границу, а также на территориях, прилегающих к ним административных районов и городов, пограничники вправе возводить необходимые инженерно-технические сооружения, сопровождать транспортные средства, проверять документы, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производство различных работ.

Пресекая нарушения режимных правил, пограничники вправе доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы; осматривать не военные суда, допустившие нарушения, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использовать служебных собак.

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности)

Законность - атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В нашей юридической науке она понимается как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями»^

Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне и одно из первых мест по этому критерию займет фашистская Германия.

Как специфический регулятор общественных отношений закон, юридическая норма должна соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан. Законность - это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов»,

' Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.

§ 1. Содержание законности (правозаконности) 229

обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений, с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдик-ционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Принцип законности в административном праве, считает французский ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обя-

9-2797 •

230 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

занностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона^ Исполнительная власть связана законом, и соблюдение ею законов контролируется как законодательной, так и судебной властями.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д" то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия. Юридическая правомерность деятельности исполнительной власти - стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер государственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно, в исполнительно-распорядительной деятельности он имеет ряд особенностей.

На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только она осуществляет профилактическую работу, пресекает правонарушения. Она сама должна действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспечить юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их должностных лиц.

Работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного больше по объему, чем в законодательстве, правосудии.

' Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 171.

§ 1. Содержание законности (правозаконности) 231

В науке административного права Франции признается, что этот принцип «применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответствии с правом»^ Главное требование законности к исполнительной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Только они и органы государственной власти вправе осуществлять правотворчество. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы - снижение роли законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности, как подчинение ад-. министрации нормам, которые она сама выработала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

«В современный период договор становится важным регулятором общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых норм, так и вследствие расширения его содержания»^. Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения - важная задача управленческих структур.

Таким образом, важная особенность законности в управлении - необходимость соблюдения наряду с законами международ-

' Ведель Ж. Административное право Франции. М" 1973. С. 185. " Тихомиров К). А. Договор как регулятор общественных отношений. // Правоведение. 1990. № 5. С. 35.

232 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель - существенный компонент законности в управлении. Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение какой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора может поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. Например, арест участника массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна позаботиться о предотвращении вредных последствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь - общественная польза.

Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не охваченной правовым регулированием.

Признавая за исполнительной властью возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право действовать целесообразно в условиях крайней необходимости (например, при освобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие исключения из разрешительного порядка ее функционирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование правового государства требует того, чтобы разрешительный порядок для государственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантированным. Всеобщим - значит таким, когда бы он без каких-либо исключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантированным - значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвратить его нарушения и устранить их последствия.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и

§ 1. Содержание законности (правозаконности) 233

гражданами, их объединениями, организациями - с другой, предполагает наличие трех главных условий:

1) существования развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм;

2) совокупности гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение юридических норм всеми участниками управленческих отношений;

3) четко действующего в рамках законности механизма принуждения.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде всего должна удовлетворять следующим критериям: господство закона, соответствие юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Организация и функционирование аппарата исполнительной власти должны быть урегулированы прежде всего актами высшей юридической силы - законами.

Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если государственный аппарат осуществляет правовые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное - наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом.

Иными словами, России нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов - «права» и «законности». Это новое качество, согласующееся с российскими возрожденческими идеями о правах человека, абсолютности и нерушимости личного достоинства, свободы человека. Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жестокое господство закона и в то же время сам закон - уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих либеральных ценностей, возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека'.

Полнота юридического регулирования теснейшим образом связана с его дифференцированностью. Известно, что норма - это

^ Алексеев С. С. Правозаконность. // Российские вести. 1995. 31 окт.

234 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

применение равного масштаба к людям, которые различаются по возрасту, полу, состоянию здоровья, характеру работы и т. д. По формам собственности, целям, объему деятельности и многим другим критериям различаются и организации. Такого фактического неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить его, вводя дифференцированное регулирование одних и тех же отношений. Проявлением полноты системы норм является наличие в ней системы льгот для женщин, инвалидов, несовершеннолетних, лиц, работающих в неблагоприятных условиях и т. д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых льгот союзам деятелей культуры, благотворительным фондам и др. - это тоже проявление названной особенности.

Чем совершеннее юридический инструментарий, тем более диф-ференцированно регламентируются отдельные стороны общественной жизни. Отсутствие дифференцированной, отражающей реальные обстоятельства регламентации приводит к тому, что органы власти вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений. Конечно, здесь не должно быть другой крайности, когда количество особых норм, исключений, льгот превышает объективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной юридическими предписаниями.

Очевидно, что нормативная основа должна быть внутренне согласованной. Большой вред делу наносят противоречия между актами равной и разной юридической силы.

Вопрос о стабильности норм особенно актуален для субъектов исполнительной власти. Большое число служащих, подавляющая часть которых не имеет юридического образования, должны осмыслить требования нового закона, нормативного акта, истолковать, усвоить, научиться правильно применять. В связи с этим возникают проблемы ознакомления с новыми источниками, обучения работников, снабжения необходимой литературой и т. д.

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)

Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Представляется обоснованным мнение, что среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности'.

' Теория государства и права. Под ред. С. С. Алексеева. М., 1985. С. 411.

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) 235

Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласности. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.

Только реальное разделение властей, существование не зависимых от правящей партии, государства, средств массовой информации, партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоуклад-ность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда.

Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека.

Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, а также умело организованного поощрения.

На состояние законности в управлении немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

Специальные юридические средства обеспечения законности - контроль и принуждение.

В системах социального управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов. Содержание контроля состоит из:

а) наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими пра-

236 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

вил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации - изучение данных учета, отчетов, проверки документов на месте, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;

б) анализа собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов;

в) принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

г) учета конкретных нарушений, выявление их причин и условий;

д) пресечения противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий, новых нарушений;

е) выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос об ответственности виновных, в других - обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой, профсоюзными и иными общественными формированиями. В самом аппарате существуют разные организационно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органы общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).

В настоящее время сложились четыре вида надзора за исполнительно-распорядительной деятельностью: прокурорский, судебный, административный, в определенной мере на нее распространяется и конституционный надзор. Усиление судебной власти, правосудия прежде всего должно осуществляться путем расширения судебного контроля за законностью управленческих действий, дальнейшего развития административной юстиции.

По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как в результате действия поощрительных стимулов, так и под

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти 237

влиянием возможностей применения государственного принуждения. Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений.

Основные виды принуждения - дисциплинарное, административное, гражданско-правовое и уголовное - различаются основаниями и процедурами их применения. Но все они широко используются для защиты законности в отношениях с исполнительной властью, и при этом государственной администрации принадлежит ведущая роль. Только в процессе исполнительно-распорядительной деятельности используется дисциплинарное и административное, т. е. внесудебное, принуждение, которое можно считать особым видом административной власти. Она же инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний.

Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые не включены в него.

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти

Президент Российской федерации в соответствии с Конституцией РФ обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами. Соответствующие права ему предоставлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Основной закон не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (ст. 117), отменять его акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ.

Контроль за деятельностью исполнительной власти в стране Президент России осуществляет непосредственно, но главным образом через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства, освобождении от должности отдельных федеральных министров, руководителей иных центральных федеральных органов исполнительной власти, назначенных им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах, глав администраций и других должностных лиц.

На Администрацию Президента возложено обеспечение контроля Президента за деятельностью органов исполнительной власти. Многие структурные подразделения Администрации вправе

238 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

контролировать определенные направления работы публичной администрации. Например, Аналитический центр Администрации Президента РФ по специальным президентским программам обязан контролировать выполнение федеральных государственных программ и разрабатывать предложения по их корректировке.

На другое структурное подразделение Администрации - Главное управление Президента РФ по вопросам конституционных гарантийных прав граждан - возложено осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Ему поручены также анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о количестве и характере обращений граждан. Управление готовит предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.

16 марта 1996 г. Президент утвердил Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ'. Управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента и подчинено Президенту.

Основными функциями Главного управления являются: - контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента и Руководителя Администрации Президента;

- подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии со своими основными функциями Главное контрольное управление выполняет следующие задачи:

1) организует контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;

2) взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федера-

' Российская газета. 1996. 26 марта.

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти 239

ции при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов;

3) осуществляет контроль и проверку деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации;

4) координирует при осуществлении проверки деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации;

5) вносит по результатам проверок предложения Президенту Российской Федерации о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти;

6) направляет в необходимых случаях в органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях. Управление имеет право:

- создавать комиссии с привлечением представителей правоохранительных и контролирующих органов, а также специалистов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации для проведения проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению выявленных нарушений и их предупреждению;

- направлять должностных лиц Главного управления на заседания Правительства Российской Федерации, его Президиума, коллегий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и совещания, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- требовать самостоятельно или через привлеченных к проверке представителей соответствующих органов государственной власти от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию, необходимые для проведения проверок в соответствии с задачами, возложенными на Главное управление;

- вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки;

- вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных

240 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации;

- ставить перед соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации вопрос о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них обязанностей, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;

- направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предписание подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений и о результатах должно быть сообщено в Главное управление; и др.

Еще одной формой президентского контроля за исполнительной властью является деятельность полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. Они обязаны содействовать исполнению правовых актов Президента и Правительства РФ, контролировать выполнение этих актов органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Полномочные представители Президента в субъекте Федерации назначаются на должность Президентом РФ и подчиняются ему. Деятельность полномочных представителей координирует и обеспечивает Управление Администрации Президента по работе с территориями.

Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту аналитическую и иную информацию об экономических, социальных и политических процессах на территории и вносить соответствующие предложения. Они вправе:

- вносить в соответствующие органы государственной власти представления о нарушениях Конституции, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства. Представления рассматриваются соответствующими органами исполнительной власти в десятидневный срок;

- вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории;

§ 4. Контроль органов законодательной власти 241

- запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений необходимые сведения, документы и материалы;

- принимать участие в работе органов исполнительной власти; - осуществлять по отдельным поручениям Президента другие полномочия.

Подводя итоги, можно выделить основные особенности президентского контроля:

1) он охватывает все сферы деятельности федеральной исполнительной власти;

2) он состоит в проверке выполнения положений Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства России;

3) он осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами, находящимися в системе Администрации Президента;

4) его результаты могут быть использованы Президентом Российской Федерации для принятия мер воздействия, предусмотренных Конституцией РФ, привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, поощрения отличившихся;

5) субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Президенту об обнаруженных недостатках, а сами могут вносить представления, делать предписания. Они не могут вмешиваться в деятельность проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных. Они обеспечивают Президента необходимой информацией, а он решает, какие следует принять меры.

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами-исполнительной власти

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать федеральные исполнительные органы, а законодательные органы субъектов Федерации - исполнительные органы соответствующих республик, краев, областей, округов, городов. Контрольные полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями.

Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию Российской Федерации довольно ограниченные возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти. Главным образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства. Отрицательную оценку деятельности Правительства

242 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

В основном Государственная Дума может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную Палату. Она должна выполнять следующие задачи:

- осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий'.

' См.: Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации от II января 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167).

§ 4. Контроль органов законодательной власти 243

Государственная Дума оказывает влияние на финансовую деятельность, назначая и освобождая от должности Председателя Центрального Банка РФ.

Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями - деятельность назначаемого Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, который проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности.

Статья 103 Конституции РФ предусматривает, что Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом. Указом Президента РФ от 4 августа 1994 г. с целью обеспечения его работы установлено, что до принятия такого закона органы государственной власти и местного самоуправления:

- представляют по запросам Уполномоченного по правам человека информацию, необходимую для осуществления его полномочий;

- дают ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных лиц;

- направляют ему все принимаемые акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина'.

Плодотворная, как свидетельствует опыт многих парламентов, но пока не использованная в Федеральном Собрании форма парламентского контроля - депутатский запрос. . Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государственной Думы вправе обращаться с запросом к Правительству, Генеральному прокурору, председателю Центрального Банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Адресат обязан дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Запрос, внесенный в письменной форме, и письменный ответ на него оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем^.

^ СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1713. ' СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

244 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Депутаты Государственной Думы кроме того вправе на ее заседании обращаться с вопросом к любому члену Правительства. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения на заседание Думы члена Правительства.

Если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.

Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета. Многие субъекты Федерации предоставили своим представительным органам более широкие контрольные полномочия, чем их имеет Федеральное Собрание Российской Федерации. Так, Уставом Свердловской области предусмотрено, что Областная Дума дает согласие на назначение руководителей областных органов внутренних дел, финансов, социальной защиты и комитета по управлению имуществом. В ряде республик конституции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в частности, такую форму контроля, как депутатский запрос к правительству, его главе, отдельным министрам и руководителям других органов.

§ 5. Общий административный надзор

Важную роль в достижении целей, поставленных перед субъектами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль - атрибут управления, одна из важнейших его функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки правовыми актами контрольные полномочия субъектов власти ограничивают, представляют им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение контроля надзором необходимо для предотвращения

§ 5. Общий административный надзор 245

вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству роль надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля.

Административный надзор осуществляется специальными ведомствами, ведомственными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей или даже главной (1). Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надве-домственными полномочиями, их деятельность - разновидность межотраслевого управления (2). Его субъектами могут быть как государственные, так и общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также граждане (3). Административный надзор, как правило, состоит в обеспечении исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и подзаконными актами, многие из которых к тому же относятся к технико-юридическим (4). Осуществляется он систематически и обычно по инициативе властных субъектов (5). И еще одна важная особенность: он, как правило, связан с применением административного принуждения (6).

Административный надзор - надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. С одной стороны, - это часть управленческого контроля, особый вид исполнительно-распорядительной деятельности. Если же подойти к нему с позиций обеспечения законности, - это одно из средств охраны такого режима, разновидность государственного надзора, который включает в себя еще и прокурорский, судебный, конституционный.

Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства. Это:

1) Государственный таможенный комитет РФ;

2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;

3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

4) Федеральный горный и промышленный надзор России;

5) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

6) Государственная налоговая служба РФ;

7) Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью.

246 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений. В их числе: государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции, главное управление государственного энергетического надзора Министерства топлива и энергетики; морской, речной, авиационный регистры; Главное управление охраны общественного порядка МВД РФ.

Специализированные надзорные ведомства подчинены Правительству РФ, а ведомственные службы - соответствующим центральным федеральным органам специальной компетенции.

Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить: 1) безопасность граждан, общества, государства; 2) надлежащее качество продукции и услуг.

А для этого необходима охрана соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом необходимо выявить виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными словами, на первом плане - прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане - применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

Содержание административного надзора как разновидности межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (санитарные, ветеринарные, технических осмотров, учета происшествий и т. п.); в других - утверждают их совместно с органами администрации; в третьих - нормы принимаются по согласованию с ними; в четвертых - они готовят проекты соответствующих актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая деятельность. Субъекты административного надзора используют разнообразные формы неправовой управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного

§ 5. Общий административный надзор 247

движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой управленческой деятельности техническими, хозяйственными и . иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического контроля проводят анализы крови, природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГАИ оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля. А он предполагает сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить проверки, досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Как правило, надзорная деятельность включает в себя предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется при регистрации, выдаче разрешений (прав на управление транспортными средствами, проведение взрывных работ, приобретение и хранение огнестрельного оружия, наркотических средств и т. д.), выдаче заключений по проектам строительства зданий и сооружений, по документации, регламентирующей производство машин, продуктов питания, государственных испытаний средств измерений, аттестации работников и иными способами.

4. Применение разнообразных предупредительных мер. Это обязательные прививки, карантины, запрещение проезда по дорогам, закрытие границы, изъятие и уничтожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения, общественной безопасности. Так, государственные ветеринарные инспектора вправе принимать решения о вакцинации животных по эпизодическим показаниям.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер. Субъекты административного надзора пресекают противоправные действия, выявляют их причины, устанавливают виновных, применяют административные санкции, ставят перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной

248 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ответственности. Юрисдикционная деятельность включает в себя сбор доказательств для выявления обстоятельств и виновности, оценку полученной информации, принятие административных актов, дознание.

В ходе надзорной деятельности меры административного принуждения могут применяться как к индивидуальным (гражданам, должностным лицам), так и к коллективным субъектам административного права. Широко используются разнообразные пресекательные средства, реже - карательные и совсем редко - правовосстановительные санкции.

С целью пресечения противоправной деятельности, предотвращения вредных последствий применяются меры психического и физического принуждения: обязательные предписания об устранении в определенный срок вскрытых нарушений, приостановление деятельности, доставление, принудительное освидетельствование, отстранение от работы и др.

Большинство субъектов административного надзора вправе давать обязательные предписания, в которых содержатся перечни недостатков, сроки их устранения и предостережения о неблагоприятных последствиях неисполнения требований.

Приостановление работ осуществляется в разных формах: приостановление всей деятельности предприятия или его части, запрещение отдельных видов работ, эксплуатации отдельных машин и механизмов, отгрузки и реализации, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения. Госэнергонадзор имеет право ограничивать отпуск электрической энергии, органы государственного надзора за стандартами и средствами измерений вправе вводить на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в главе 16 КоАП РСФСР названы субъекты административного надзора, которые вправе налагать на граждан административные взыскания, т. е. применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспектора и иные уполномоченные лица.

Почти 20 статей КоАП РСФСР определяют подведомственность различных надзорных структур, устанавливают, какие ^атего-

§ 5. Общий административный надзор 249

рии дел рассматривают органы пожарного, санитарного, ветеринарного, пробирного надзора, органы охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и другие субъекты административной юрисдикции. Они вправе применять к гражданам и должностным лицам такие взыскания, как предупреждение, штраф, а некоторые из них, кроме того, могут лишать виновных специальных прав, производить конфискацию предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. В тех случаях, когда субъекты административного надзора не уполномочены применять административные взыскания, они, возбудив дела, направляют их народным судьям, в административные комиссии или иным уполномоченным органам.

В производстве по делам об административных правонарушениях все органы надзора руководствуются положениями, установленными КоАП РСФСР. Многие центральные органы надзорных систем издали ведомственные инструкции, положения, . постановления, которые детализируют, уточняют нормы Кодекса.

Известно, что КоАП регламентирует только административную ответственность граждан и должностных лиц. Чтобы раскрыть полномочия субъектов административного надзора, связанные с применением административных взысканий к организациям, необходимо обратиться к текущему законодательству и многим иным некодифицированным правовым актам.

Так, на организации может быть наложен штраф в сумме со-: крытого или заниженного дохода (прибыли), а при повторном на-. рушении - штраф в двухкратном размере этой суммы. У орга-, низаций может быть аннулирована лицензия на право ведения разрешенной деятельности в случае нарушения условий ее действия. А такая принудительная мера есть не что иное, как разно-' видность лишения прав.

: По инициативе органов административного надзора решаются вопросы о применении такой административной санкции, как ликвидация (прекращение деятельности) организаций.

Для конкретизации теоретических положений целесообразно проиллюстрировать их данными об одном из наиболее известных надзоров - санитарно-эпидемиологическом. Он действует на основе Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г. в редакции Закона РФ от 2 июня 1993 г.'

' ВВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641; ВВС РФ. 1993. № 29. ст. 1111. Кстати, это ; первый закон по этому вопросу. В прошлом действовали правительственные постановления о санитарном надзоре, на смену которых пришел закон.

250 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Указанный надзор проводится специальным общефедеральным ведомствам - Государственной санитарно-эпидемиологической службой России. В ее систему входят Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому контролю и центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора субъектов Федерации, городов и районов. Центры подчиняются только по вертикали, что ослабляет влияние на их деятельность местных органов и органов субъектов Федерации.

Руководители органов данного надзора являются соответственно Главными государственными санитарными врачами РФ, субъектов Федерации, городов и районов.

Президент РФ 19 ноября 1993 г. утвердил Положение о Госсан-эпиднадзоре России', в котором сказано, что Госсанэпиднадзор осуществляет нормативное регулирование, обеспечивает создание системы санитарно-эпидемиологического нормирования, организует разработку федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов, утверждает и издает их, разрабатывает формы государственной и ведомственной статистической отчетности о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, выполнении гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

Органы Госсанэпиднадзора активно пропагандируют правила санитарии, проводят гигиеническое воспитание и образование граждан, ведут государственный учет инфекционных, паразитарных, профессиональных и массовых инфекционных заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на здоровье человека факторов среды его обитания. Они обеспечивают проведение ряда медицинских анализов, обеззараживание помещений, участвуют в разработке программ повышения санитарно-эпидемиологического благополучия и т. д. В целом организационно-массовая работа санитарно-эпидемиологической службы очень разнообразна.

Формами контрольной деятельности органов санэпиднадзора являются заключения о соответствии санитарным правилам вводимых в эксплуатацию зданий и сооружений, новых технологий, веществ, изделий. Разработка и постановка на производство новых видов пищевых продуктов, внедрение новых технологических процессов и технологического оборудования, производство тары, посуды и упаковочных материалов, применение пищевых добавок и других веществ разрешаются только на основании гигиенической оценки их соответствия санитарным требованиям и заключения санитарно-эпидемиологической службы.

' САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4527.

§ 5. Общий административный надзор 251

Для получения необходимой информации должностные лица Государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе: беспрепятственно посещать и проводить обследования организаций, предприятий, жилищных условий граждан; получать от организаций и граждан сведения и документы, необходимые для выполнения возложенных на них задач; изымать образцы (пробы) материалов, веществ, изделий, пищевых продуктов, воды и почвы для лабораторных исследований и проведения гигиенической экспертизы.

Законом установлено, что в целях охраны здоровья, предупреждения возникновения и распространения заболеваний работники предприятий и организаций должны проходить медицинские осмотры как при приеме на работу, так и впоследствии.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора могут принимать решения:

- о временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с особенностями выполняемой работы;

- о проведении лабораторного обследования и медицинского наблюдения за гражданами, контактировавшими с больными инфекционными заболеваниями;

- об обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на инфекционное заболевание, представляющих опасность для окружающих;

- о проведение дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также в помещениях и на территории, где сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний;

- о проведении профилактических прививок населению или отдельным группам граждан по эпидемиологическим показаниям.

С целью пресечения санитарных нарушений организациям и гражданам могут быть предъявлены требования о проведении гигиенических и противоэпидемических мероприятий и устранении санитарных нарушений.

Довольно часто органы Государственного санитарно-эпидемиологического надзора используют право приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения прекращать:

- работы по проектированию и строительству, а также введение в эксплуатацию законченных строительством, реконструированных объектов;

252 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

- эксплуатацию действующих предприятий, отдельных производственных цехов, участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а также выполнение отдельных видов работ и производственной деятельности;

- производство и применение (использование) продукции народного хозяйства;

- производство, хранение, транспортировку и реализацию продовольственного сырья и пищевых продуктов, использование воды (водоисточников) для питьевых, хозяйственных и культурно-оздоровительных целей.

А за совершение санитарных правонарушений к должностным лицам и гражданам могут быть применены административные взыскания в виде предупреждения и штрафа.

7 июля 1994 г. Госсанэпиднадзор России утвердил инструкцию, регламентирующую порядок привлечения к административной ответственности за санитарные правонарушения.

Главные санитарные врачи вправе направлять в компетентные органы, компетентным должностным лицам материалы о санитарных нарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной или даже уголовной ответственности. Они могут также предъявлять требования: о возмещении ущерба от вреда, причиненного здоровью граждан, и расходов лечебно-профилактических и санитарно-профилактических учреждений на проведение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отравлений людей.

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти

Вопрос о необходимости и преимуществах судебного контроля за государственной администрацией - один из важнейших в административном праве. Выше (см. § 7 глава 3) уже рассматривался его существенный аспект - право граждан на судебную защиту. Но административная юстиция - только один из каналов судебного надзора за исполнительной властью. Существуют и другие его формы: а) рассмотрение жалоб организаций;

б) рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными административных актов;

в) проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;

§ 6. Судебный надзор за законностью административной власти 253

г) проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;

д) рассмотрение дел о преступлениях субъектов исполнительной власти.

С точки зрения порядка обращения в суд можно различать: 1) исключительно судебный (вопрос о законности решается только судом);

2) альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в вышестоящий государственный орган или в суд);

3) последовательный или ступенчатый (вначале заинтересованный субъект вправе обратиться в вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а при несогласии с его решением вправе обратиться в суд);

4) исключительно административный (дело не подведомственно суду).

Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе самих судов. Он может быть прямым или косвенным.

Прямым считается контроль, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе (требованию, протесту) о незаконности правоприменительного акта в соответствии с нормами ГПК, АПК. По существу это дела о законности властных действий, выяснение этого - главная цель правосудия, и решение суда посвящается оценке законности правового акта.

А косвенный контроль осуществляется при рассмотрении иных гражданских дел, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, виновности подсудимого, взыскании ущерба и т. д.), и он рассматривается попутно. Специального решения о законности акта исполнительной власти суд (судья) не принимает. Установив несоответствие административного акта юридическим нормам, суд (судья) либо выносит частное определение (ст. 321 УПК, 225 ГПК), либо возвращает дело на доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого приговора (решение, постановления).

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все имеющиеся в России суды: общие, военные, арбитражные, конституционные (уставные).

254 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

В арбитражных судах созданы специальные коллегии, рассматривающие споры организаций и предпринимателей с властными структурами.

Одним из главных направлений деятельности Конституционного суда РФ в период перехода к рыночной экономике является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных предпринимателей, равноправных участников договорных отношений. Он рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику относительно увольнений граждан с работы по возрасту; установления ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту; выселение из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора без права судебного обжалования такой санкции и др.

Право на судебную жалобу (иск) теоретически всегда существует, но реально им пользуются далеко не все, поскольку для его реализации мало знать, что есть такое право, нужно знать, как его можно осуществить, иметь определенные финансовые средства, не испытывать опасений по поводу возможных неблагоприятных последствий. Если к тому же учесть, что суды рассматривают дела очень часто с нарушением процессуальных сроков, а исполнение решений организовано не лучшим образом, то становится более понятным, почему граждане, организации в нашей стране скупо используют право на судебную защиту от незаконных действий исполнительной власти. И это позволяет более трезво оценить возможности судебной защиты прав граждан, роль судов в обеспечении законности*.

^ См.: Российские вести. 1995. 12 окт.

Часть П. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному праву

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных предписаний.

Принуждение можно различать по отраслевому критерию, т. е. какой отраслью законодательства установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых исполнительной властью для обеспечения правопорядка. Рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы исполнительной власти.

Следует различать меры административно-правового принуждения и принудительные меры, установленные нормами административного права. Административное законодательство закрепляет административные (1), дисциплинарные (2), общественно-правовые (3) санкции. Так, им установлена дисциплинарная и материальная ответственность военнослужащих, определены властные полномочия общественных инспекторов. Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права, которыми, кроме того, регулируется общественно-правовое и частично - дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дис-

256 Глава 13. Административно-правовое принуждение

циплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Ответственность - разновидность принуждения, а меры ответственности - особый вид мер принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная ответственность, а дисциплинарное принуждение включает в себя дисциплинарную и материальную ответственность. В целом, ответственность по административному праву - часть принуждения по административному праву.

Административным законодательством урегулированы следующие виды ответственности: а) административная ответственность граждан; б) административная ответственность организаций; в) дисциплинарная ответственность милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции и др.), студентов, учащихся и лиц, свобода которых ограничена в административном порядке;

г) материальная ответственность военнослужащих, работников органов МВД.

Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами используют средства дисциплинарного и административного воздействия. Органы милиции, службы безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важнейших задач системы МВД является исполнение уголовных наказаний.

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения

В научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении. Но корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении. История СССР и многих Других стран дает много оснований для горьких выводов о том, что административное принуждение намного шире административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности.

Административно-правовое принуждение - один из видов государственно-правового. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особен-

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения 257

ностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие.

1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами.

2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения, субъектами функциональной власти. Оно является одним из методов реализации функциональной власти.

3. Множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию, - еще одна важная его особенность. Применять меры административного воздействия вправе десятки видов органов (государственные инспекции, органы транспорта, милиции, административные комиссии, судьи и др.). С другой стороны, административному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации.

4. Административно-правовое принуждение всесторонне регули-1 руется административно-правовыми нормами. t Таким образом, административно-правовое принуждение - это • особый вид государственного принуждения, состоящий в примене-"1 нии субъектами функциональной власти установленных нормами ^ административного права принудительных мер в связи с неправо-1 мерными действиями. Оно играет важную роль в охране правопо-' рядка. •

1 Особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе ^ с правонарушениями. Прежде всего это обусловлено тем, что орга-» ны внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты ' исполнительной власти систематически осуществляют контроль за ч' соблюдением соответствующих правил и могут своевременно Pea-1. гировать на их нарушение (1). Административно-правовое принуж-1 дение включает в себя большое число средств пресечения (задер-' жание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. п.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий (2). Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили . правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений (3). Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивает вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.

258 Глава 13. Административно-правовое принуждение

Многие административно-принудительные меры являются самостоятельными, их применение означает решение вопроса по существу. Это административные санкции. Но имеются и так называемые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые используются с целью создания условий для нормального хода производства по делам об административных нарушениях.

Принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Но эта цель достигается различными способами: путем пресечения нарушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и взыскания.

Многие авторы считают, что по способу воздействия меры административно-правового принуждения следует делить на меры предупреждения, пресечения и наказания. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, закрытие участков границы и др.). Действительно, при наличии чрезвычайных обстоятельств или в иных случаях государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (карантин, запрещение движения автотранспорта, комендантский час и т. п.). Эти нормативные акты распространяются на многих субъектов, и большинство из них выполняет данные обязанности. Принудительные меры применяются к тем, кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, т. е. совершает неправомерные действия. Отмечая большое значение предупредительных средств, следует признать, что они не являются принудительными. А вот восстановительные санкции - это особый вид административного принуждения.

Восстановительные и пресекательные средства прямо, непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение (снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки, приостановление работы, задержание и др.). Это средства прямого понуждения к обеспечению правопорядка. А взыскания - это меры негативного стимулирования. Кара (наказание, взыскание) побуждает нарушителя и иных граждан не нарушать правовые нормы, воздействует на их поведение косвенно.

§ 3. Административно-восстановительные меры

Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием.

§ 3. Административно-восстановительные меры 259

К ним относятся: меры материальной ответственности (взыскание ущерба), снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещений, изъятие у организаций незаконно полученного, пеня, взыскание недоимки.

Самовольно возведенные жилые и нежилые строения (дома, дачи, гаражи, сараи и т. п.) могут быть снесены. Вначале глава администрации обязывает правонарушителя своими силами и за свой счет снести самовольно возведенное строение и привести земельный участок в порядок. В случае, если это требование не будет выполнено в месячный срок, он дает распоряжение муниципальным органам о сносе строения своими силами за счет виновного.

Изъятие у предприятий и учреждений незаконно полученного состоит во взимании в доход бюджета сумм, полученных предприятиями и организациями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции и т. д. Постановления об изъятии принимаются государственными органами, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью юридических лиц (органами стандартизации, контроля за ценами и др.).

К числу восстановительных мер относится и предусмотренное ст. 40 КоАП РСФСР возложение обязанности возместить причиненный ущерб. Если в результате совершения проступка причинен имущественный ущерб, то административная комиссия, глава поселковой, сельской администрации, комиссия по делам несовершеннолетних, народный судья при решении вопроса о наложении взыскания вправе одновременно решить вопрос о взыскании с виновного имущественного ущерба, если его сумма не превышает половины минимального размера оплаты труда, а районный (городской) суд - независимо от размера ущерба. Комиссия по делам несовершеннолетних, кроме того, вправе возложить обязанность возместить причиненный несовершеннолетним ущерб на родителей.

Административно-восстановительными мерами являются и так называемые финансовые санкции: взыскание недоимки, пеня. Недоимка - это не внесенная в срок в бюджет или в государственные внебюджетные фонды сумма налогов и других обязательных платежей.

14 февраля 1996 г. Указом Президента РФ утверждено «Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организаций»'. Оно регулирует взыскание с должника задолженности по налоговым и иным обязательным платежам в бюджеты и государственные фонды, а также пеней за задержку уплаты, штрафов и иных санкций за нарушение законодательст-

' Российская газета. 1996. 21 февр.

260 Глава 13. Административно-правовое принуждение

ва о налоговых и иных обязательных платежах в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

Лицо, осуществляющее взыскание, в суточный срок со дня получения оформленного в установленном порядке требования о взыскании денежных средств с отметкой банка о полном или частичном неисполнении взыскания направляет должнику письменное требование о погашении задолженности, содержащее уведомление о предстоящем обращении взыскания на его имущество в случае неисполнения данного требования.

Решение об обращении взыскания на имущество должника принимается не позднее 5-дневного срока со дня вручения ему требования о погашении задолженности. Наличные денежные средства, хранящиеся в сейфе кассы должника и находящиеся в изолированном помещении этой кассы, а также денежная наличность независимо от места ее хранения, которая значится по бухгалтерским (кассовым) документам должника, подлежат изъятию незамедлительно.

Для обеспечения реального изъятия используется такая мера пресечения как арест имущества. Административный арест на имущество должника налагается лицом или органом, уполномоченным на это федеральным законом, не позднее месячного срока со дня вручения должнику требования о погашении задолженности или одновременно с его вручением, если задолженность не погашена.

Арест может быть наложен только на имущество должника, принадлежащее ему на праве собственности или хозяйственного ведения, а также оперативного управления (за исключением имущества учреждений и объектов, изъятых из оборота либо ограничиваемых в обороте), независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится.

Реализация имущества, на которое обращено взыскание, осуществляется путем его продажи в течение двух месяцев со дня наложения ареста на имущество должника, если иное не предусмотрено федеральным законом или «Временным положением о порядке обращения взыскания на имущество организаций».

Пеня - это взыскание за каждый день просрочки (задержки) установленной процентной ставки от суммы просроченного платежа. Начисляется она за каждый день просрочки. В случаях нарушения финансовой дисциплины пеня, как правило, применяется одновременно со взысканием недоимок.

Уплата пени - это реализация восстановительной санкции, а они могут быть реализованы добровольно. Этой практике способствует письмо ГНС РФ, направленное в мае 1995 г. налоговым инспекциям о неприменении к налогоплательщикам финансовых санкций за нарушение законодательства в случае самостоятельного внесения ими в отчетность допущенных ошибок.

Глава 14. Административное пресечение § 1. Понятие и виды мер пресечения

В принудительной деятельности исполнительной власти главное - пресечение. Только она имеет необходимые кадровые, материальные, информационные ресурсы, чтобы своевременно выявить и прекратить противоправные действия. Использование пресекательных средств позволяет предотвратить новые нарушения, новые вредные последствия, а также привлечь виновных к ответственности. В силу своей предупредительной направленности административное пресечение играет важную роль в охране режима законности, в защите прав граждан, общества и государства.

Как разновидность административного принуждения пресечение обладает всеми его признаками, но в то же время имеет ряд особенностей. Цель пресечения - прекратить противоправные де-^яния и не допустить новых. Оно должно быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере противоправного деяния.

Фактическим основанием пресечения является правонарушение, виновное противоправное действие, но меры пресечения используются и для прекращения объективно противоправных, невиновных действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделик-тоспособными. А с другой стороны, помещение в медвытрезвитель, применение огнестрельного оружия и иные средства административного пресечения могут быть использованы и в связи с преступлениями. Иными словами, круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности.

С этой особенностью теснейшим образом связана другая: более широкий круг субъектов, в отношении которых могут быть использованы меры административного пресечения. Их могут применять и к лицам, не достигшим 16-летнего возраста, и к невменяемым, и к лицам, обладающим иммунитетом (депутатским, Дипломатическим), и к военнослужащим, работникам МВД при совершении ими правонарушений, за которые они несут дисциплинарную ответственность.

Пресечение осуществляется как в интересах общества, государства, так и в интересах самого нарушителя. Прежде всего властное прекращение антиобщественной деятельности позволяет предотвратить действия, события, которые усугубили бы ответственность виновного. Принудительное лечение, а в некоторых

10-2797

262 Глава 14. Административное пресечение

случаях и другие меры, прямо преследуют цель оказания помощи гражданину, совершающему противоправные действия.

В отличие от карательных санкций, меры пресечения могут нарушать и физическую неприкосновенность граждан. Если перечень первых четко установлен законом, то перечень пресека-тельных мер, содержащийся в нормативных актах, нельзя считать исчерпывающим. Их использование часто связано с ситуацией необходимой обороны или крайней необходимости, в которой оказалась исполнительная власть, ее представители. И вполне возможно, что представитель власти вынужден будет воспользоваться не названным прямо в законе средством, например, веревкой, топором, применить меры, которые диктуются экстремальной ситуацией.

К сожалению, единого нормативного акта, регулирующего систему мер административного пресечения, основания и порядок их применения, нет. Пресекательная деятельность регламентируется многими законами и подзаконными актами.

Система мер пресечения чрезвычайно разнообразна. В нее входят средства психического и физического воздействия. Можно различать оперативное пресечение конкретных противоправных действий и пресечение «кабинетное», призванное прекратить антиобщественный образ жизни, противоправное состояние.

По цели воздействия меры пресечения можно поделить на общие, специальные и процессуальные.

К общим мерам пресечения относятся: превентивное задержание, принудительное лечение, административный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы, предписание (предостережение), запрещение эксплуатации, приостановление работ, изъятие незаконно хранимых, перевозимых, пересылаемых предметов' и др. Некоторые из них применяются только к гражданам, другие - только к коллективным субъектам.

Специальные меры пресечения применяются только к гражданам, они нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы оперативно прекратить противоправное поведение. В их числе: а) средства простого физического воздействия (приемы боевой борьбы, использование служебных собак); б) воздействие с помощью технических средств (дубинок, наручников и т. п.); в) использование огнестрельного оружия.

' См.: Порядок изъятия и уничтожения предметов, запрещенных к пересылке по сети почтовой связи. Утвержден постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. (Российская газета. 1996. 26 марта).

§ 1. Понятие и виды мер пресечения 263

Процессуальные меры пресечения названы в ст. 238-247 КоАП РСФСР. Главная цель их применения - обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях, не позволить виновному уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства, обеспечить исполнение постановления. К процессуальным мерам относятся: доставление, задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами, замена исправительных работ арестом.

При применении мер пресечения, как и во всей своей деятельности, субъекты власти должны строго соблюдать принципы законности и целесообразности, которые требуют избирать такие средства, которые минимально необходимы для предотвращения вредных последствий. Нельзя применять оружие для задержания лиц, нарушающих общественный порядок, не следует приостанавливать работу всего цеха, если в неисправном состоянии находится один станок. Во всех случаях должно соблюдаться необходимое соответствие между избранной мерой пресечения и характером нарушения.

Административные взыскания налагаются специальными письменными индивидуальными актами, и наказание осуществляется на основе этих актов. Меры пресечения во многих случаях применяются непосредственно на основе факта нарушения без издания письменных фактов, так как необходимость срочно прервать противоправные действия исключает такую возможность. Юридическим актом, влекущим принуждение, здесь является само нарушение, для прекращения которого должностное лицо предпринимает определенные действия. Не следует забывать, что они тоже являются правовыми актами исполнительной власти.

Ни в законодательстве, ни в научной литературе ничего не сказано об одновременном применении нескольких мер административного пресечения к одному и тому же лицу, что представляется вполне возможным. Одновременно могут применяться несколько административно-процессуальных мер (задержание личности и изъятие имущества), административно-процессуальная и специальная, две общих меры пресечения и т.д.

Необходимо отметить, что в науках административного и уголовно-процессуального права в понятие «меры пресечения» вкладывается различный смысл. В уголовно-процессуальном праве к ним не относится даже задержание подозреваемого'. Все меры

' См.: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М" 1968. С. 273-287.

in*

264 Глава 14. Административное пресечение

пресечения, предусмотренные УПК, являются процессуальными, обеспечительными, несамостоятельными. В административном праве мало мер, аналогичных уголовно-процессуальным, а к мерам пресечения отнесены не только процессуальные, но и самостоятельные меры принуждения.

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

Персональный административный надзор осуществляется органами внутренних дел за отдельными категориями граждан, прибывших из заключения. Правовым основанием применения этой принудительной меры является Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. В настоящее время это Положение действует в редакции союзного указа от 22 сентября 1983 гЛ

Административный надзор устанавливается с целью наблюдения за поведением лиц, ранее судимых, оказания на них необходимого воспитательного воздействия, предупреждения новых преступлений. Эта мера применяется в отношении трех групп субъектов (ст. 2):

а) признанных судами особо опасными рецидивистами; б) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока наказания условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если их поведение в период отбывания наказания в местах лишения свободы свидетельствует об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни;

в) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока наказания условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление

' ВВС СССР. 1983. № 39. Ст. 584.

§ 2. Адм. надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы 265

в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если они после отбытия наказания, либо условно-досрочного освобождения от наказания систематически нарушают общественный порядок и правила общежития, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни.

Административный надзор не может быть установлен в отношении лица, хотя и судимого за тяжкое преступление, но приговоренного к наказанию, не связанному с лишением свободы. Административный надзор устанавливается: а) за лицами, указанными в пунктах «а» и «б», при их освобождении из исправительно-трудовых учреждений;

б) за лицами, указанными в п. «в», - по месту их постоянного жительства, но не позднее трех лет с момента освобождения из исправительно-трудовых учреждений.

Об установлении административного надзора в отношении лиц, указанных в пунктах «а» и «б» ст. 2 Положения, начальник исправительно-трудового учреждения выносит мотивированное постановление, в котором указываются основания для установления надзора, срок надзора и определяется срок прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Постановление направляется в орган внутренних дел по избранному поднадзорным месту жительства в день его освобождения. По прибытии поднадзорного к избранному месту жительства начальником органа внутренних дел устанавливаются предусмотренные Положением ограничения. В случае неприбытия поднадзорного в определенный срок к избранному им месту жительства органом внутренних дел объявляется его розыск.

Об установлении административного надзора за лицами, указанными в п. «в» ст. 2 Положения, начальник органа внутренних дел выносит мотивированное постановление, в котором указывается основание для установления надзора, срок надзора и ограничения, предусмотренные Положением.

Установление административного надзора в случае, предусмотренном п. «б» ст. 2, согласовывается с наблюдательной комиссией, а в случаях, предусмотренных в пунктах «б» и «в», - санкционируется прокурором.

Административный надзор устанавливается на срок от шести месяцев до одного года; он может быть продлен каждый раз еще на шесть месяцев, но не свыше сроков, предусмотренных законом для погашения или снятия судимости за данное преступление. Продление административного надзора осуществляется органами внутренних дел, о чем они уведомляют прокурора.

266 Глава 14. Административное пресечение

Надзор прекращается:

а) по истечении срока, на который он был установлен; б) досрочно, если будет установлено, что поднадзорный твердо встал на путь честной трудовой жизни, положительно характеризуется по работе и в быту;

в) в случае погашения или снятия судимости с поднадзорного. О прекращении административного надзора выносится специальное постановление. Он может быть отменен прокурором в случае признания его установления необоснованным.

Надзор за ранее судимыми лицами связан с ограничением их общего административного статуса. На поднадзорных налагаются обязанности соблюдать следующие правила:

а) являться по вызову в ОВД в указанный срок и давать объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил надзора; б) уведомлять ОВД о перемене места работы или жительства; в) при выезде за пределы района (города) по служебным делам уведомлять ОВД.

Кроме этих общих ограничений, в постановлении об установлении надзора могут быть закреплены персональные ограничения:

а) запрещение ухода из дома в определенное (как правило, ночное) время;

б) запрещение пребывания в определенных пунктах района, города (например, на рынках, вокзалах);

в) запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района, города. В таких случаях поднадзорный обязан получать разрешение ОВД на выезд по личным делам на срок более суток и регистрироваться в ОВД по месту прибытия;

г) обязанность явки в ОВД в определенное время дня от одного до четырех раз в месяц.

Персональные ограничения устанавливаются в зависимости от образа жизни, семейного положения и других обстоятельств, характеризующих личность судимого. При осуществлении надзора начальник ОВД вправе ослаблять или усиливать ограничения.

Постановления об установлении, продлении надзора, изменении ограничений объявляются поднадзорному под расписку. Ему разъясняются общие и персональные ограничения и ответственность за нарушение правил, предусмотренных ст. 167 КоАП РСФСР.

Работники милиции обязаны контролировать поведение поднадзорных и вправе вызывать их в милицию на беседы, требо-

§ 2. Адм. надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы 267

вать от них объяснений, связанных с исполнением правил надзора, посещать в любое время суток их жилища.

Таким образом, изменения общегражданского статуса поднадзорного носят карательный характер и состоят во временном ограничении прав на свободу передвижения, неприкосновенность жилища, возложении обязанности являться в ОВД, расширении административной деликтоспособности.

Можно сказать, что в законе сформулированы три самостоятельных состава правонарушения, при наличии которых за виновными устанавливается административный надзор. Одним из конструктивных признаков каждого состава является судимость за умышленные преступления, предварительное пребывание в местах лишения свободы. В связи с этим возникает вопрос, институтом административного или исправительно-трудового права является административный надзор.

Представляется, что это смежный институт, включающий в себя нормы той и другой отраслей права. Если в отношении первой из названных категорий лиц надзор является автоматическим следствием признания их особо опасными рецидивистами и обязательным средством принудительного воздействия, то в отношении лиц, принадлежащих к третьей категории, дело обстоит иначе. Здесь наличие судимости - только предпосылка для надзора, а непосредственным основанием является антиобщественный образ жизни, систематические нарушения общественного порядка, которые продолжаются, несмотря на предупреждения органов милиции. В одном случае основание для установления надзора - преступление, в другом - проступок. Ко второй категории лиц надзор тоже применяется не за преступления, а за систематическое нарушение дисциплины в местах лишения свободы.

Есть серьезные основания для отнесения всех норм об административном надзоре к административному праву. Во-первых, он устанавливается после исполнения приговора. Во-вторых, эта мера применяется органами исполнительной власти. В-третьих, органы внутренних дел устанавливают ограничения, ослабляют или усиливают их с учетом личности и поведения поднадзорного, решают вопрос о сроке надзора, его продлении или досрочном прекращении. И даже в отношении особо опасных рецидивистов ОВД решает, на какой срок установить надзор, какие избрать ограничения, ослабить их или усилить, прекратить или продлить надзор. Если, например, принимается решение продлить его, то основанием является проступок, а не преступление. В-четвертых рассматриваемая мера применяется в административном порядке. В-пятых, в большинстве случаев она применяется за правона-

268 Глава 14. Административное пресечение

рушения, которые не являются преступлениями. В-шестых, законодатель сам называет надзор административным.

Многие авторы утверждают, что административный надзор - мера предупредительная, применяемая при отсутствии правонарушения. Но уже то, что он осуществляется в пределах срока судимости, опровергает данную позицию. Эта мера - административно-исправительное воздействие на лиц, совершивших преступления, продолжающее исправительно-трудовое воздействие на основе норм УК и ИТК РСФСР.

§ 3. Принудительное лечение

Каждый гражданин России имеет право на бесплатную медицинскую помощь. Но при определенных, представляющих угрозу для окружающих заболеваниях человек не только имеет право, но и обязан лечиться.

Некоторые юристы утверждают, что принудительное лечение является мерой административного принуждения, применяемой при отсутствии нарушения. Это не так, ибо государственные, муниципальные органы вынуждены прибегать к нему именно потому, что гражданин не выполняет возложенных на него соответствующими правовыми актами обязанностей и законных требований компетентных органов. Особенностью этой меры пресечения является то, что она применяется в интересах общества и самого больного, является средством защиты общественной безопасности, общественного порядка и здоровья нарушителя.

Сейчас в России осуществляется принудительное лечение хронических алкоголиков, лиц, страдающих психическими заболеваниями^ и некоторых заразных больных.

Недобровольное лечение лиц, страдающих психическими расстройствами, предусмотрено Законом РФ от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»^ Без согласия такого больного или его законного представителя лечение может проводиться только по основаниям, предусмотренным УК РСФСР, а также при недобровольной госпитализации в порядке, установленном Законом от 2 июля 1992 г.

Психиатрическое освидетельствование проводится для определения: страдает ли обследуемый психическим расстройством, нуждается ли он в психиатрической помощи, а также для реше-

^ Принудительное лечение психбольных, учитывая состояние сознания и воли подобных лиц, назвать принудительным можно лишь условно. И Поэтому закон называет его «недобровольным лечением». ' ВВС РФ. 1992. №33. Ст. 1913.

§ 3. Принудительное лечение 26S

ния вопроса о виде такой помощи. Оно может быть проведено без согласия лица или без согласия его законного представителя в случаях, когда по имеющимся данным обследуемый совершает действия, дающие основания предполагать наличие у него тяжелого психического расстройства, которое обусловливает: а) его непосредственную опасность для себя или окружающих; б) его беспомощность, т. е. неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности;

в) существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи;

г) если обследуемый находится под диспансерным наблюдением в связи с хроническим и затяжным психическим расстройством с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями.

В случаях, предусмотренных пунктами «а» и «г», решение с недобровольном освидетельствовании принимает врач-психиатр самостоятельно, а в случаях, предусмотренных пунктами «б» и «в», - врач-психиатр с санкции судьи.

Основанием для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке до постановления судьи является то, что обследование или лечение возможны только в стационарных условиях, а психическое расстройство лица является тяжелым.

Меры физического стеснения и изоляции при недобровольной госпитализации и пребывании в психиатрическом стационаре применяются только в тех случаях, формах и на тот период времени, когда, по мнению врача-психиатра, иными методами невозможно предотвратить действия госпитализированного, представляющие непосредственную опасность для него или других лиц, и осуществляются при постоянном контроле медицинского персонала. О формах и времени применения мер физического стеснения или изоляции делается запись в медицинской документации.

Сотрудники милиции обязаны оказывать содействие медицинским работникам при осуществлении недобровольной госпитализации, а также в случаях необходимости предотвращения действий, угрожающих жизни и здоровью окружающих со стороны гбспитализируемого, розыска и задержания лица, подлежащего госпитализации.

Лицо, принудительно помещенное в психиатрический стационар, подлежит обязательному освидетельствованию в течение 48 часов комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения, которая принимает решение об обоснованности госпитализа-

270 Глава 14. Административное пресечение

ции. Если она признается необоснованной и госпитализированный не выражает желания остаться в психиатрическом стационаре, он подлежит немедленной выписке.

Если госпитализация признается обоснованной, то заключение комиссии в течение 24 часов направляется в суд по месту нахождения психиатрического учреждения для решения вопроса о дальнейшем пребывании лица в нем.

Пациенту, помещенному в психиатрический стационар добровольно, может быть отказано в выписке, если комиссией врачей-психиатров будут установлены основания для госпитализации в недобровольном порядке.

Заявление о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения. В заявлении должны быть указаны предусмотренные законом основания для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке. К нему прилагается мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости дальнейшего пребывания лица в психиатрическом стационаре.

Судья рассматривает заявление в течение пяти дней с момента его принятия в помещении суда либо в психиатрическом учреждении. При этом гражданину должно быть предоставлено право лично участвовать в судебном рассмотрении вопроса о его госпитализации. Если психическое состояние не позволяет ему лично участвовать в рассмотрении вопроса о его госпитализации в помещении суда, то заявление о госпитализации рассматривается судьей в психиатрическом учреждении.

Участие в рассмотрении заявления прокурора, представителя психиатрического учреждения, ходатайствующего о госпитализации, и представителя лица, в отношении которого решается вопрос о госпитализации, обязательно.

Постановление судьи об удовлетворении заявления является основанием для госпитализации и дальнейшего содержания лица в психиатрическом стационаре. Оно в десятидневный срок со дня вынесения может быть обжаловано госпитализированным, его представителем, руководителем психиатрического учреждения в порядке, установленном ГПК РСФСР.

Пребывание лица в психиатрическом стационаре в недобровольном порядке продолжается только в течение времени сохранения оснований, по которым была проведена госпитализация. В течение первых шести месяцев не реже одного раза в месяц оно подлежит освидетельствованию комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения для решения вопроса о продлении госпитализации. В последующем освидетельствования комиссией

§ 4. Применение огнестрельного оружия 271

врачей-психиатров проводятся не реже одного раза в шесть месяцев.

По истечении шести месяцев с момента помещения лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости продления такой госпитализации направляется администрацией психиатрического стационара в суд по месту нахождения психиатрического учреждения. Судья постановлением может продлить госпитализацию. В дальнейшем решение о продлении госпитализации лица, помещенного в психиатрический стационар в недобровольном порядке, принимается судьей ежегодно.

Все пациенты стационара являются обладателями специального административно-правового статуса. В частности, они вправе:

- обращаться непосредственно к главному врачу или заведующему отделением по вопросам лечения, обследования, выписки из психиатрического стационара и соблюдения прав, предоставленных законом;

- встречаться с адвокатом и священнослужителем наедине; - подавать без цензуры жалобы и заявления в органы представительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд и адвокату;

- исполнять религиозные обряды, соблюдать религиозные каноны, в том числе пост, по согласованию с администрацией иметь религиозные атрибутику и литературу; - выписывать газеты и журналы;

- получать образование по программе общеобразовательной школы или специальной школы для детей с нарушением интеллектуального развития, если пациент не достиг 18 лет.

Они также имеют право обжаловать в суд, вышестоящий орган, прокуратуру действия медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, врачебных комиссий, ущемляющие их права и законные интересы.

§ 4. Применение огнестрельного оружия

Чаще всего использование огнестрельного оружия связано с пресечением преступлений. Поэтому возникает вопрос, является ли эта мера административно-пресекательной, входит ли она в систему административного принуждения?

Положительный ответ на этот вопрос можно аргументировать следующими положениями. Огнестрельное оружие применяется субъектами административной власти и только ими, а все остальные субъекты права (должностные лица, граждане) используют его не для реализации властных полномочий, а для необходимой обороны. Регулируется эта мера пресечения административным правом. Применение огнестрельного оружия прямо не связано с возбуждением уголовного дела и может иметь место до возбуж-

272 Глава 14. Административное пресечение

дения дела, после его приостановления, прекращения, а также для пресечения невиновных общественно опасных действий. Это средство воздействия лежит на грани между административным и уголовным принуждением, но все же в большей степени относится к первому.

Единого правового акта, регламентирующего применение огнестрельного оружия, нет. Об использовании оружия в целях пресечения говорится в ряде российских законов, но наиболее подробно в Законе РСФСР «О милиции».

Кто вправе применять оружие? По-видимому, все служащие, которым выдается на законном основании огнестрельное оружие и которые наделены правом использовать его для пресечения противоправных деяний. Очевидно, что в их круг не входят лица, которым доступ к оружию разрешен с иными целями (работники стрелковых тиров, военруки школ, лаборанты военных кафедр и т. д.), и руководители, получающие оружие для самообороны.

В зависимости от целей можно выделить следующие виды применения огнестрельного оружия: 1. Не на поражение людей:

а) использование не для пресечения (для защиты граждан от угрозы нападения опасных животных, подачи сигнала тревоги или вызова помощи);

б) с целью пресечения (для предупреждения о намерении применить оружие, для остановки транспортного средства путем его повреждения, если водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и отказывается остановиться, несмотря на неоднократные требования сотрудника милиции). 2. На поражение людей:

а) с целью необходимой обороны, для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья; для отражения нападения на представителя власти, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завла-дения его оружием; для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций);

б) в условиях крайней необходимости (для освобождения заложников; для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление; для пресечения побега из-под стражи лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, в от-

§ 4. Применение огнестрельного оружия 273

ношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц).

Закон допускает применение огнестрельного оружия против любых лиц независимо от их вменяемости, возраста и гражданства, наличия депутатского, дипломатического и иных иммунитетов, служебного, социального положения и иных, характеризующих субъекта посягательства или задерживаемого субъекта, обстоятельств. Вместе с тем установлен и ряд ограничений. Так, по общему правилу запрещено применять огнестрельное оружие в отношении:

а) женщин (если, конечно, это очевидно или известно сотруднику милиции);

б) лиц с явными признаками инвалидности (к таким признакам относятся, в частности, отсутствие конечности, невозможность самостоятельного передвижения или крайняя его затрудненность, слепота и т. п.);

в) несовершеннолетних (если их возраст очевиден или известен сотруднику милиции).

Как исключение из общего правила закон разрешает прибегнуть к огнестрельному оружию, если женщина, инвалид или несовершеннолетний совершают одно из следующих действий:

а) в одиночку или в составе группы оказывают вооруженное сопротивление;

б) в одиночку или в составе группы совершают вооруженное нападение;

в) в составе группы (т. е. действуют совместно хотя бы еще с одним соучастником, независимо от его пола, возраста и состояния здоровья) осуществляют нападение, угрожающее жизни людей'.

Ограничения установлены не только по субъективным, но и по объективным признакам. Запрещается применять оружие при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица. Не будучи твердо уверенным в том, что никто из окружающих не пострадает, работник милиции, военнослужащий должен воздержаться от применения огнестрельного оружия. Например, если проводится освобождение заложников, то огонь ведется так, чтобы не поразить заложников; если задерживаемое лицо находится на многолюдной остановке общественного транспорта, возле многоквартирного дома, огнеопасного или взрывоопасного склада, попадающих в сектор обстрела, необходимо воз-

' Кондрашм Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Внимание: оружие! М., 1992 С. 80.

274 Глава 14. Административное пресечение

держаться от применения оружия и продолжать преследование до безопасного места; если оружие применяется для пресечения массовых беспорядков, то огонь ведется не просто по толпе, а только по тем ее участникам, которые непосредственно осуществляют погромы, разрушения, поджоги, самосуды и иные насильственные действия, оказывают вооруженное сопротивление силам охраны порядка.

Наряду с общими принципами управленческой деятельности - законности и профессионализма - при применении специальных средств пресечения, а тем более оружия, должен соблюдаться принцип минимизации вреда. Так, в ст. 12 Закона «О милиции» сказано: «При применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник милиции обязан:

предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника милиции, за исключением тех случаев, когда промедление в применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции, может повлечь иные тяжкие последствия, или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным;

стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших, и силы оказываемого противодействия, к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным...»

Минимизации вреда способствует: а) информирование лиц, против которых возможно применение оружия о том, что они имеют дело с сотрудником милиции, службы органа безопасности, уполномоченным должностным лицом; б) предупреждение о намерении использовать оружие; в) причинение лицу, против которого применяется огнестрельное оружие, по возможности наименьшего вреда (причинение телесных повреждений, а тем более смерти не является целью пресечения, поэтому, когда работник милиции, военнослужащий вынужден стрелять по человеку, он по возможности должен вести огонь по рукам, ногам, обязан стремиться сохранить ему жизнь); г) обеспечение раненым доврачебной помощи (остановка кровотечения, перенесение пострадавшего в безопасное место, доставление в медицинское учреждение), вызов скорой помощи, уведомление в возможно короткий срок родственников.

Применение огнестрельного оружия - самая серьезная мера пресечения, которая может повлечь причинение телесных повреждений и даже смерть. Поэтому в этом случае установлены

§ 5. Административное задержание гражданина 275

дополнительные гарантии законности. Так, сотрудник милиции обязан о каждом случае применения огнестрельного оружия в течение 24 часов с момента его применения представить рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия.

Правомерность применения оружия устанавливается в результате служебной проверки лицом, назначенным начальником ОВД. Она назначается обычно тогда, когда кому-либо причинен физический или имущественный вред, либо поступила жалоба на соответствующие действия сотрудника милиции, либо по факту случившегося возбуждено уголовное дело. О всех случаях смерти или ранения вследствие применения огнестрельного оружия должен быть немедленно уведомлен прокурор.

В ст. 16 Закона «О милиции» закреплены гарантии личной безопасности сотрудника милиции. Он имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения. Попытки лица, задерживаемого сотрудником милиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к нему, сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его оружию предоставляют работнику милиции право применить огнестрельное оружие.

§ 5. Административное задержание гражданина

Под задержанием понимается временное лишение личной свободы не в результате применения наказания (взыскания). Для законного задержания характерно водворение с целью пресечения гражданина в официальное помещение и нахождение его там под стражей в течение определенного времени. Известны два его основных вида: уголовно-процессуальное и административное.

Административное задержание следует отличать от задержания лиц, подозреваемых в преступлениях, которое регулируется ст. 122 УПК РСФСР. Первому подвергаются лица, совершившие административные проступки, а уголовно-процессуальному - совершившие преступления, причем такие, за которые может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Административное задержание производится в порядке, установленном нормами административного права, а задержание подозреваемого - на основании и в порядке, закрепленном нормами УПК. Подозреваемый должен быть допрошен в 24 часа, о задержании сообщается прокурору; при административном задержании ни того, ни другого не делается, но с задержанных берется объяснение.

Административное задержание затрагивает честь и достоинство гражданина, оказывает сильное психическое воздействие. Во-

276 Глава 14. Административное пресечение

прос о задержании граждан является пунктом, где «остро сталкиваются противоречивые интересы: интерес ограждения личности от административного произвола, с одной стороны, и интерес охранения... порядка и безопасности, с другой» \ Это обуславливает необходимость четкого нормативного регулирования оснований и порядка производства задержания. Но правового акта, который бы устанавливал все возможные основания, сроки, исчерпывающий перечень органов и должностных лиц, которым предоставлено право производить задержание, и основные правила применения этой меры, нет.

Задержание препятствует противоправной деятельности и позволяет в деловой обстановке уточнить обстоятельства нарушения, выяснить личность нарушителя, составить соответствующие документы, на основании которых будет решаться вопрос о применении иных мер принуждения или общественного воздействия.

Административному задержанию не подлежат иностранцы, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью. Как правило, административное задержание не применяется к военнослужащим. Однако, при совершении военнослужащими серьезных нарушений порядка в общественных местах, если поблизости нет представителей военного коменданта, они могут быть задержаны сотрудниками милиции с немедленным сообщением соответствующему командиру или военному коменданту.

Федеральным законом «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г." установлено (ст. 18): депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления. Аналогичные нормы имеются в законах и статусе депутатов законодательных органов субъектов Федерации.

В Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 т." говорится, что судья не может быть в каком бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя за исключением случаев, когда это преду-

^ А. И. Елистратов. О личном задержании по советскому праву. // Рабоче крестьянская милиция. 1923. № 2-3. С. 31. ' СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74. ' ВВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606.

§ 5. Административное задержание гражданина 277

смотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Законодательством предусмотрены две основных разновидности административного задержания: превентивное и процессуальное.

Превентивное задержание преследует цель предотвращения новых противоправных деяний, оно может применяться как в связи с административным проступком, так и в связи с преступлением, а также в отношении неделиктоспособных лиц. Регулируется такое задержание разными правовыми актами. Примерами превентивного задержания являются: - помещение в медицинский вытрезвитель; - неотложная принудительная госпитализация лица, нуждающегося в психиатрическом лечении;

- временное содержание лица в приемнике-распределителе для несовершеннолетних при наличии достаточных оснований полагать, что несовершеннолетний, подлежащий по постановлению комиссии помещению в специальное учебно-воспитательное учреждение, до доставления его туда будет заниматься преступной или иной антиобщественной деятельностью. Такое задержание может производиться на срок до 30 суток, комиссия по делам несовершеннолетних вправе продлить его, но не более чем на 15 суток';

- задержание нарушителей комендантского часа в местностях, где введен режим чрезвычайного положения;

- задержание лиц, совершающих противоправные действия на судах.

Лица, находящиеся на улицах и в других общественных местах в состоянии сильного опьянения, задерживаются и помещаются в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел. Сильным считается такое опьянение, при котором лицо представляет опасность для себя (может стать объектом преступного посягательства или несчастного случая) и для окружающих (может совершить преступление или иное правонарушение). Такое состояние наступает при средней и тяжелой степени алкогольного опьянения.

Средняя степень опьянения характеризуется быстрой, громкой речью, неуверенностью движений, раздражительностью, склонностью к грубым поступкам, конфликтам с окружающими, снижением чувства реальной опасности и критической оценки ситу-

' Ст. 371 внесена в Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от II марта 1977 г. (См.: ВВС РСФСР. 1977. № 12. Ст. 259).

§ 5. Административное задержание гражданина 279

Лиц, задержанных на общих основаниях, можно содержать по стражей не более трех часов. В связи с задержанием составляется протокол, по просьбе задержанного о месте его нахождения уведомляются родственники (ст. 240 КоАП).

Таким образом, превентивное и процессуальное административное задержание различаются по: 1) фактическим основаниям применения; 2) целям; 3) нормативному основанию; 4) срокам- 5) правовым последствиям; 6) кругу задерживаемых лиц.

278 Глава 14. Административное пресечение

ации. Внешними признаками тяжелой степени алкогольного опьянения являются быстро развивающиеся двигательные нарушения, нетвердая походка, сонливость, утрата способности сопротивляться насилию, потеря памяти.

Несовершеннолетние, задержанные в состоянии опьянения, доставляются, как правило, домой, а при тяжелом алкогольном опьянении - в лечебные учреждения. Помещение их в медицинские вытрезвители допускается лишь в исключительных случаях, кода невозможно установить их личность, место жительства и передать родителям либо представителям учреждений, отвечающих за их воспитание и содержание.

Все доставленные в вытрезвитель немедленно осматриваются медицинскими работниками. Они решают вопрос о проведении лечебно-профилактических мероприятий, а при необходимости - и о санитарной обработке. Срок пребывания в вытрезвителе зависит от состояния лица, но не должен превышать 24 часов. За содержание в медицинском вытрезвителе взыскивается плата. Ее размер устанавливается главами администрации, правительствами субъектов Федерации.

Процессуальное задержание преследует двойную цель: предотвратить наступление вредных последствий и уклонение виновного от ответственности. Оно применяется в связи с административными правонарушениями и регулируется КоАП РСФСР.

Процессуальное административное задержание может быть произведено, если помимо общей предпосылки - совершения административного правонарушения, - имеется одно из следующих дополнительных условий:

1) наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут продолжаться (правонарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим гражданам, себе);

2) отсутствие возможности составить протокол о проступке и иные документы непосредственно на месте (личность виновного не установлена, нужно провести медицинское обследование; следует отказ уплатить штраф на месте или расписаться в квитанционной книжке и указать свой адрес, если отсутствуют свидетели, которые могут сообщить необходимые данные о нарушителе и т. д.).

По основаниям и срокам можно различать процессуальное задержание на общих основаниях и его специальные виды. Специальное задержание может производиться только в случае совершения лицом определенного, прямо указанного в законе проступка.

Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности

Административная ответственность - это особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется в рамках внеслужебного подчинения и др.). Можно назвать ее специфические признаки.

1. Основанием административной ответственности является административное нарушение (правонарушение или вообще неправомерное деяние). Единственное исключение из этого правила установлено ст. 50 УК РСФСР, предусмотревшей привлечение к административной ответственности лица, совершившего деяние, содержащее признаки преступления.

2. Она состоит в применении к субъектам административных взысканий. В ст. 23 КоАП РСФСР установлено, что «административное взыскание является мерой ответственности». Поскольку административные проступки менее вредны, чем преступления, административные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания.

3. К административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законодательством. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую, они налагают административные взыскания. В настоящее время субъектами административной юрисдикции являются межмуниципальные (районные) суды, судьи, многие органы исполнительной власти.

4. Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту.

5. Она урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных нарушений, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности.

§ 1. Признаки административной ответственности 281

Анализ признаков административной ответственности позволяет выделить три ее основания:

1) нормативное, т. е. систему норм, регулирующих ее;

2) фактическое, т. е. деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное нарушение);

3) процессуальное, т. е. акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания за конкретное административное нарушение.

Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три основания и именно в такой последовательности. Прежде всего должна быть норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание - противоправное деяние. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе определить взыскание за административное нарушение.

Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х годов эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих составов административных проступков. Административная ответственность стала более суровой, увеличились санкции за многие нарушения. Резко расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям. Прежде всего это происходит путем установления административной ответственности за действия, которые ранее вообще не считались правонарушениями.

Расширение административной деликтности идет также путем введения административной ответственности за правонарушения, которые раньше признавались преступлениями (декриминализа-ция), дисциплинарными проступками, гражданско-правовыми деликтами. Так, в настоящее время не уголовные, а административные санкции применяются за повторное мелкое хулиганство, повторное управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, систематическое нарушение правил административного надзора и др. действия, которые прежде считались преступными.

Чем обусловлено повышение роли административной ответственности в обеспечении правопорядка? Во-первых, отрицательными последствиями научно-технической революции. Широкое применение сложной техники, электричества, электроэнергии, газа, радиоактивных элементов, продукции современной химии и т. д. требует, чтобы общество позаботилось о своей противопожарной, санитар-

282 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

ной и иной безопасности. Достаточно напомнить о вреде, который причиняют дорожно-транспортные происшествия, загрязнения водоемов промышленными отходами. Возникла необходимость усилить охрану людей, материальных ценностей, окружающей среды от отрицательных последствий НТР. Во-вторых, принятие норм, устанавливающих ответственность за неповиновение законным актам государственных органов, представителям власти, за неуважение к суду, призвано создать условия для нормальной деятельности публичной власти в условиях ослабления дисциплины в обществе. В-третьих, административными санкциями прежде всего охраняются обновленное налоговое, таможенное дело, борьба с монополизмом и многие другие экономические отношения, возникшие в ходе экономических преобразований.

§ 2. Нормативная основа административной ответственности

Нормативную основу административной ответственности в настоящее время, как и до начала в 1980 г. процесса кодификации, образуют многие нормативные акты. Особое место среди них принадлежит Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, принятому 20 июня 1984 г. Он кодифицировал республиканское законодательство об административной ответственности и значительно развил его. Наряду с материальными нормами (система взысканий, составы правонарушений и др.) кодекс содержит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. КоАП является главным источником по ряду причин: 1) это самый большой по объему акт, регулирующий административную ответственность;

2) он регулирует общие вопросы ответственности (систему взысканий, принципы их применения, производство по делам об административных правонарушениях и др.);

3) во многих актах прямо сказано, что если в них не урегулированы какие-то вопросы, нужно руководствоваться общими нормами КоАП (ст. 289 ТК РФ, например). К тому же нужно иметь в виду, что до 1990 г. в этом кодексе находилось почти все законодательство РСФСР об административной ответственности. И до настоящего времени он является не только первым, но и единственным в России кодексом норм об административных проступках.

Начиная с 1990 г., число источников нормативной основы административной ответственности стало резко увеличиваться. За последние пять лет было издано большое число актов по этому вопросу, нормы которых в КоАП не вошли. Среди них нужно прежде всего назвать Таможенный кодекс РФ, в котором более 170 статей

§ 2. Нормативная основа административной ответственности 283

посвящены административной ответственности за нарушение таможенных правил. Более тридцати налоговых нарушений называет налоговое законодательство и лишь одно из них включено в КоАП (ст. 156'). Не включены в КоАП соответствующие нормы Законов Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Земельного кодекса и других законов.

Одна из причин такой декодификации состоит в том, что кодекс объединил только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо и граждан, и организаций. Второй причиной процесса декодификации стало бурное законотворчество субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. отнесла административное и административно-процессуальное право к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, Поскольку ряд вопросов вообще не регламентировался КоАП, а в ряде случаев действовали нормы, санкции которых субъекты Федерации считали слишком малыми, они стали принимать новые акты. С 1992 г. главы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Федерации издали уже много законов, постановлений, регулирующих на их территории применение административных взысканий за нарушения правил частной детективной и охранной деятельности, приобретения и пользования оружием, дорожного движения, торговли, экономической безопасности и др. Так, Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области предусмотрено (ст. 9), что в ведении области находится «установление административной ответственности за нарушение областных законов и иных правовых актов области, а также нормативных актов органов местного самоуправления, не умаляющих конституционных прав граждан»'.

В связи с этим обсуждается вопрос о возможности принятия Основ законодательства РФ об административной ответственности, федеральных законов об административной ответственности организаций и др. Предлагается разработать Типовой КоАП субъекта Федерации, используя который субъекты Федерации примут свои кодексы.

Сложности с кодификацией актов об административной ответственности станут еще более понятными, если учесть, что ст. 6 КоАП РСФСР руководящим органам городов и районов предоставлено

* Областная газета. 1996. 24 ян1

284 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

право в пределах, определяемых законодательными актами, принимать акты с административными санкциями по вопросам борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями.

Нормативные основы разных видов принуждения - уголовного, дисциплинарного, гражданско-правового - строго централизованы, они едины в рамках всей Российской Федерации. И только нормативная основа административного принуждения, и прежде всего административной ответственности, децентрализована. Во-первых, она состоит из федеральных законов и законов субъектов Федерации. Во-вторых, в некоторых случаях административную ответственность устанавливают подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления правительства, акты глав администраций, органов местного самоуправления. А органы исполнительной власти специальной компетенции (федеральные и иные) еще в 1961 г. были лишены права издавать акты с административными санкциями.

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное правонарушение

Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, охраняемых административными санкциями, - административное нарушение (административный деликт). Оно может быть совершено виновно и невиновно. Действующее законодательство закрепляет принцип, согласно которому индивидуальные субъекты (граждане, должностные лица) несут ответственность только за виновные действия. Что же касается организаций, то они отвечают за административное нарушение независимо от того, виновны ли они.

Субъекты, решающие вопросы об их ответственности, не обязаны выяснять, доказывать наличие вины. Организации несут ответственность за то, что правило нарушено, за то, что произошло. Это называется объективным вменением. От ответственности за неисполнение обязанности в таких случаях освобождает только действие непреодолимой силы. Объективное вменение, привлечение к административной ответственности за сам факт совершения административного нарушения применяется прежде всего в отношении предпринимательской деятельности, в том числе к лицам, занимающимся ею без образования юридического лица.

В административном праве соответствующие нормы появились впервые в Законе СССР «О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций» от 21 мая 1990 г., Законе РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» от 21 марта 1991 г., Таможенном кодексе СССР. Часть 5 ст. 83 ТК СССР гласила: «Предприятия и организации подлежат ответственности

§ 3. Административное нарушение и административное правонарушение 285

за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие непреодолимой силы или неправомерных действий должностных лиц таможенных органов СССР».

В принятом в 1993 г. ТК РФ установлено: «Предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы» (ч. 6 ст. 231). Следовательно, по ТК РФ ответственность без вины несут не только организации, но и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Кстати, и в гражданском праве в связи с развитием в нашей стране предпринимательства тоже произошли изменения. Так, в ст. 401 части первой нового ГК РФ сказано:

«1. Лицо, не исполнившее обязательства, либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности...

3. Если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств».

Таким образом, по действующему законодательству основанием привлечения к административной ответственности индивидуальных субъектов является административное правонарушение, а коллективных субъектов (во многих случаях!) - просто административное нарушение. Необходимо еще раз подчеркнуть, что административное нарушение, деликт может быть виновным или объективно противоправным. И если к ответственности привлекается организация, во многих случаях наличие или отсутствие вины не имеет юридического значения.

В ст. 10 КоАП РСФСР содержится следующее определение: «Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок... права и свободы граждан, на установленный порядок управления проти-

286 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

воправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».

Законодатель поставил знак равенства между названиями «административный проступок» и «административное правонарушение». Можно выделить следующие его признаки.

1. Это антиобщественное деяние, посягающее на общественные отношения, которое повлекло или могло повлечь наступление вредных последствий.

2. Это противоправное деяние. Не все нарушения норм административного права являются административными проступками. И в то же время административными санкциями охраняются многие нормы трудового, гражданского, земельного и иных отраслей права. Административный проступок - это деяние, которое нарушает нормы административного и иных отраслей права, охраняемые административными взысканиями.

Действующее законодательство не допускает аналогии закона, противоправность является обязательным признаком административного проступка. «Никто, - провозглашено в ст. 8 КоАН, - не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством». Административная ответственность может наступить, если лицо совершило правонарушение, предусмотренное соответствующей статьей КоАП РСФСР или иного нормативного акта.

3. Это виновное деяние, т. е. деяние волевое, сознательное, отношение правонарушителя к нему заслуживает упрека, порицаемо.

4. Возможность применения административных взысканий является общим свойством административных правонарушений. В большинстве случаев, если выявлен проступок, виновного привлекают к административной ответственности. Но компетентные государственные органы вправе не налагать административного взыскания и передать материалы на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива, ограничиться замечанием, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применять меру общественного воздействия. Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным свойством.

Названный признак присущ основной массе рассматриваемых правонарушений, но не всем. Исключение установлено, например, ст. 16 КоАП, в которой сказано: «Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего

§ 4. Состав административного проступка 287

состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам». На основании дисциплинарных уставов на виновных налагаются дисциплинарные взыскания, но это не преобразует административные деликты в дисциплинарные.

§ 4. Состав административного проступка

Под составом понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным нарушением.

Как явление реальной действительности нарушение обладает огромным числом признаков. Среди них следует различать имеющие и не имеющие юридического значения. Первая группа, в свою очередь, делится на входящие в состав (конструктивные) и не входящие в состав (обстоятельства смягчающие, отягчающие, исключающие ответственность, совершение проступка военнослужащим, несовершеннолетним и др.).

Проступок - факт реальной действительности. Состав проступка - логическая конструкция, правовое понятие о нем, отражающее существенные свойства реальных явлений, т. е. определенных антиобщественных действий. Законодатель не создает признаков проступков, а лишь отбирает из них существенные, отличительные и конструирует составы. Логическая конструкция закрепляется в праве и становится обязательной. Перечень закрепленных в ней признаков - необходимое и достаточное основание для квалификации деяния как административного проступка. Реальное деяние только тогда считается проступком, когда оно содержит все названные признаки, отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом.

Развитие законодательной техники привело к специализации правовых норм. В частности, чтобы десятки раз не повторять общие свойства проступков, их «вынесли за скобки» - закрепили нормами Общей части II раздела КоАП РСФСР (например, ст. 13 закрепляет возраст наступления ответственности). Поэтому в диспозиции любой нормы, устанавливающей административную ответственность, нет полного перечня всех признаков состава. Для правильного уяснения содержания конкретного состава, помимо конкретной статьи нормативного акта, необходимо рассматривать ее в связи с нормами Общей части КоАП, с иными частями нормативной основы.

Как законодательная модель нарушения состав проступка является его нормативным, юридическим основанием. Он образует гипотезу нормы, устанавливающей административную ответственность А совершение деяния, содержащего все признаки состава, - фак-

288 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

тическое основание наступления ответственности. Иными словами, если лицо совершило нарушение, которое содержит все признаки состава, значит, есть фактическое основание для применения административных взысканий.

Всякое целесообразное деяние выступает как органичное единство внешней деятельности человека и его сознания, объективных и субъективных моментов. В нем различают объект деятельности, ее внешние проявления, субъекта и его психическое отношение к деянию. В проступке также имеются четыре части (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Отражая это реальное явление, состав проступка конструируют как совокупность четырех сторон (элементов): объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны состава.

Каждый элемент состава, в свою очередь, представляет собой систему признаков. Соответственно последние принято делить на четыре группы, характеризующие: объект и субъект проступка, его объективную и субъективную стороны.

Признаки выступают как наипростейшие части состава, их группы образуют его элементы (стороны), а органичное единство четырех сторон - это состав проступка. Взаимосвязь, взаимодействие всех признаков образуют целостные свойства состава: общественную вредность и противоправность, которые, будучи интегратив-ными признаками, сами не входят ни в одну из его сторон. Общественная вредность и противоправность - вторичные, производные свойства состава, на существование которых особым образом влияет каждый первичный признак любой его стороны.

Объектом административного проступка являются общественные отношения. Определенные деяния потому признаются антиобщественными и запрещаются под угрозой применения административных взысканий, что они причиняют вред существующим общественным отношениям. Объектом административного проступка считается не всякое, а лишь такое общественное отношение, которое охраняется административным взысканием.

Общим объектом административных проступков признаются общественные отношения, которые регулируются различными отраслями права (1), а охраняются административными взысканиями (2). Родовым объектом проступков признается блок общественных отношений, составляющий неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. В качестве критерия деления общего объекта на части может быть взята отрасль общественной деятельности, где складываются общественные отношения. Соответственно можно различать такие рядовые объекты, как отношения в сельском хозяйстве, в промышленности, на транспорте и т. д. (см. главы 8-12

§ 4. Состав административного проступка 289

КоАП РСФСР). Распространенный критерий выделения родовых групп - содержание охраняемых общественных отношений. По этому критерию различают такие родовые объекты, как собственность, общественный порядок, права и здоровье населения, порядок государственного управления (см. главы 5,6,13,14 КоАП РСФСР). В Особенной части II раздела КоАП при создании родовых общностей законодатель использовал одновременно оба названных критерия: отрасль и объект посягательства.

Видовой объект - разновидность родового, специфическая группа общественных отношений, общих для ряда проступков одного рода. Видовой объект широко используется законодателем, который специальными актами установил административную ответственность, например, за нарушение правил дорожного движения, воинского учета, таможенного, налогового законодательства.

Административный проступок причиняет вред какому-то конкретному общественному отношению, охраняемому административной санкцией - непосредственному объекту проступка. Законодательство в ряде случаев признает непосредственным объектом предмет посягательства как элемент конкретного общественного отношения. Так, в ст. 24 КоАП говорится о конфискации предмета, явившегося «непосредственным объектом административного правонарушения».

Объективная сторона проступка - это система предусмотренных нормами административного права признаков, характеризующих его внешние проявления. Важнейший среди них тот, который характеризует само деяние (хищение, торговля, хранение, уклонение и т. п.), разновидностями деяния могут быть действие и бездействие.

Деяния бывают неоднократными, систематическими, длящимися и др. Большое значение для административной ответственности имеют особенности неправомерного поведения в длящихся и продолжаемых проступках. Длящимся проступком следует признать действие или бездействие, после которого длительно не исполняется правовая обязанность. В основе длящегося нарушения лежит не выполняемая лицом в течение длительного времени правовая обязанность не нарушать правовой запрет или, наоборот, совершить обусловленное нормой права действие. Для него характерно непрерывное осуществление нарушения, чаще всего путем длительного бездействия. Начальным моментом проступка является действие или бездействие, повлекшее длительное нарушение правового запрета, или длительное невыполнение обязанности (сокрытие прибыли, неявка в военкомат и т. д.). Оно оканчивается фактически -

290 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

прекращением нарушения или юридически - привлечением виновного к ответственности. Значит, если неправомерное бездействие не прекращается, нарушение считается повторным.

Продолжаемые проступки состоят из ряда тождественных неправомерных деяний, направленных к единой цели и составляющих в своей совокупности единый проступок (например, неоднократное использование радиопередающей аппаратуры и др.). Продолжаемый проступок - это несколько действий, каждое из которых является проступком, но, как правило, все они объединены единым умыслом, а зачастую и совершаются в одном месте, с использованием одних и тех же средств. Продолжаемое деяние начинается с момента совершения первого неправомерного акта, а оканчивается фактически - прекращением неправомерной деятельности или юридически - привлечением лица к административной ответственности.

Деяние - стержень, вокруг которого группируются иные признаки объективной стороны (способ, время, место и др.). Очень часто в составе проступка присутствуют признаки места (общественное место, пограничная зона, железнодорожный путь, аэродром, грузовой двор, пригородный поезд, крыша вагона и др.) и времени (ночное, запрещенное и т. п.).

Способ совершения проступка представляет собой порядок, форму, последовательность действий, приемы, применяемые нарушителем (скрытая от досмотра передача, хищение путем кражи и т. п.). Действие и способ его совершения соотносятся как род и вид. Часто в числе признаков объекта называются средства совершения проступков (транспортные средства, огнеопасные, взрывчатые, ядовитые вещества, огнестрельное оружие, спиртные напитки и др.).

Хищение, нарушение правил дорожного движения, браконьерство и другие нарушения квалифицируются как проступок или как преступление в зависимости от причиненного ущерба, т. е. размер вреда иногда обусловливает применение административных либо уголовных санкций, а поэтому прямо или косвенно вводится в состав признаков проступка.

Одной из составляющих объективной стороны является признак «другого лица», в той или иной форме участвующего в отношениях с правонарушителем. Так, в ст. 107, 165 КоАП говорится о неисполнении распоряжений командира воздушного судна, работника милиции, военнослужащего, народного дружинника. Административная ответственность установлена за доведение несовершеннолетних до состояния опьянения, злостное невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению детей, распитие спиртных напитков с подчиненными, незаконную передачу вещей лицам, находящимся под

§ 4. Состав административного проступка 291

стражей, нарушение правил оказания услуг иностранцам и т. д. Среди «других лиц» различают: 1) потерпевших; 2) участников правонарушения; 3) правонарушителей, которым виновный оказал содействие (прием на работу лиц, проживающих без прописки и т. п.).

Субъектом проступка является тот, кто его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок. Очевидно, что само оно в состав не входит, а состав включает в качестве конструктивных те признаки, которые характеризуют исполнителя неправомерного деяния.

По действующему законодательству субъектами административных нарушений признаются:

1) юридические лица, иные коллективные субъекты. К ним приравнены лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

2) индивидуальные субъекты: граждане и лица, обладающие специальным административно-правовым статусом (водители, работники организаций, должностные лица, лица, ранее привлекавшиеся к ответственности и др.). Законодатель обобщенно всех субъектов называет «лица» (например, ст. 231 ТК РФ).

Среди коллективных субъектов можно различать общих и специальных. Обычно признаки специальных субъектов прямо называются в норме, устанавливающей ответственность. Например, в ст. 285 ТК закреплено такое нарушение, как неисполнение банками и иными кредитными учреждениями решений таможенных органов о бесспорном взыскании таможенных платежей. Значит, по этой статье можно привлекать к ответственности не любого коллективного субъекта, а только кредитное учреждение.

Все признаки индивидуального субъекта можно поделить на две группы: общие и особенные (специальные). Общими признаются такие, которыми должно обладать любое лицо, привлекаемое к административной ответственности. Их два: достижение 16-летнего возраста и вменяемость. Общие признаки субъекта или, как говорят, признаки общего субъекта закреплены статьями Общей части раздела II КоАП РСФСР.

Специальные признаки можно поделить на группы, отражающие: 1) особенности труда, служебного положения (должностное лицо, капитан, работник предприятия торговли, водитель и др.); 2) прошлое противоправное поведение (лицо, находящееся под надзором, привлекавшееся к административной ответственности, злостный правонарушитель); 3) иные особенности правового статуса граждан (военнообязанный, иностранец и др.).

Субъективная сторона проступка - это совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному. Ее

292 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

ядром является вина, которая может существовать в форме умысла и неосторожности (ст. 10-12 КоАП РСФСР). Чаще всего иных признаков субъективной стороны законодатель не называет.

Необходимость выявления наличия вины при привлечении к ответственности индивидуальных субъектов вытекает из ст. 10 КоАП. В ней вина признается обязательным признаком проступка. Если нет вины, нет ответственности физического лица.

В ряде статей называется и форма вины (ст. 165^ 165'°, 179 КоАП). Хотя признак формы вины прямо редко включается в составы, очевидно, что некоторые деяния могут быть совершены лишь умышленно. Например, мелкое хищение (ст. 49 КоАП), сокрытие от таможенного контроля товаров (ст. 277 ТК).

Конструктивным признаком составов, содержащихся в ст. 95' КоАП, 275, 448 ТК, является цель. Следовательно, косвенно законодатель ввел в составы такой признак, как умысел, преднамеренность действий, направленных на достижение названных в статьях целей.

Главное отличие состава проступка от состава административного нарушения в том, что в последнем нет признаков субъективной стороны, в нем не четыре, а три стороны.

Глава 16. Административные взыскания § 1. Система административных взысканий

В ст. 24 КоАП РСФСР закреплены следующие административные взыскания:

1) предупреждение;

2) штраф;

3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);

6) исправительные работы;

7) административный арест;

8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. ТК РФ и рядом других актов установлено такое взыскание, как:

9) отзыв лицензии или квалификационного аттестата. Кроме того, ТК РФ называет еще санкцию:

10) взыскание стоимости товаров и транспортных средств. Все десять названных взысканий тесно связаны между собой и образуют единую систему. Их прежде всего объединяет общая цель: защита правопорядка, воздействие на лиц, совершивших административные нарушения, предупреждение совершения новых нарушений. По содержанию каждое взыскание является карой, мерой ответственности, назначаемой за административные деликты, применение любого из них означает наступление административной ответственности, влечет неблагоприятные юридические последствия.

Административные взыскания являются карательными, «штрафными» санкциями, как правило, они состоят в лишении или ограничении прав, благ. За совершенный проступок деликвент либо лишается какого-то субъективного права (права управления транспортным средством, лицензии и т. д.), либо на него возлагаются специальные «штрафные» обязанности. Кара - это «правовой урон» привлеченному к ответственности.

Административное взыскание причиняет ему определенные страдания, лишения. Однако кара не является самоцелью, она - необ-

11-2797

294 Глава 16. Административные взыскания

ходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Взыскание предупреждает новые нарушения со стороны виновного (частная превенция) и правонарушения других лиц (общая превенция).

Задачу специального предупреждения некоторые наказания решают не только своим воспитательным воздействием, но и лишением субъекта возможности совершать новые нарушения. Поэтому можно различать меры, которые оказывают только исправительно-воспитательное воздействие (штраф, исправительные работы) и которые наряду с исправительно-воспитательным воздействием создают невозможность совершения новых нарушений (конфискация, лишение прав). Взыскания второй группы в какой-то степени сходны с мерами пресечения, с их помощью осуществляется специальная превенция'.

Административные взыскания налагаются компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов. Они защищают правопорядок косвенно, не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но, возлагая дополнительные, «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу лица, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение.

Взыскания отличаются от иных средств административного принуждения тем, что обычно их применение создает для нарушителей «состояние наказанное(tm)», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного взыскания на них.

Взыскания могут быть разовыми, единовременными (конфискация, предупреждение, штраф) и длящимися, растянутыми во времени (арест, лишение прав, исправительные работы). Период отбывания длящегося наказания целесообразно использовать для воспитательного воздействия на правонарушителя. Фактически это уже делается: арестованные за мелкое хулиганство используются на физических работах, в спецприемниках им читают лекции, ведут с ними индивидуальные беседы; лица, лишенные водительских прав на срок 12 и более месяцев, для получения водительских прав вновь должны сдать экзамены и т. д.

Возмездное изъятие и конфискация предметов, отзыв лицензии, взыскание стоимости товара, выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных взысканий, а все ос-

' Представляется, что нужно различать частную и специальную превенции, рассматривать вторую как разновидность первой. Специальная превенция - это создание условий, препятствующих совершению новых нарушений.

§ 2. Виды административных взысканий 295

тальные взыскания могут быть только основными (ст. 25, 32' КоАП, 244, 245 ТК). За нарушение может быть наложено одно основное либо основное и дополнительное взыскания.

В законе перечень взысканий дан в строго определенном порядке: от менее суровых к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их применяет. В частности, велико ее значение, когда нормы содержат альтернативные санкции.

В соответствии с ч. 2 ст. 24 КоАП, ст. 72 Конституции РФ все взыскания можно поделить на устанавливаемые централизованно и децентрализованно. Централизованно может быть установлено любое из 10 взысканий, а децентрализованно - актами субъектов федерации, актами муниципальных органов - только предупреждение и штраф. Иными словами, если актом, который не является федеральным, устанавливается административная ответственность за определенные деяния, то им могут быть предусмотрены за их нарушения только такие взыскания, как предупреждение и штраф.

Действующими указами Президента РФ, постановлениями правительства РФ предусмотрены такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии. А исправительные работы, административный арест, выдворение, а также возмездное изъятие, конфискация', взыскание стоимости товара устанавливаются только федеральным законом.

§ 2. Виды административных взысканий

Предупреждение применяется в качестве самостоятельной меры наказания за совершение незначительных административных нарушений, а также .по отношению к лицам, которые впервые совершили проступок и при этом хорошо характеризуются на работе и в быту. Оно, как и всякое иное взыскание, налагается путем издания письменного постановления. Устные предупреждения, которые должностные лица делают гражданам, не могут рассматриваться как взыскания.

О профилактической роли административного воздействия свидетельствует широкое применение такой меры пресечения, как предупреждение о прекращении противоправного поведения (ряд государственных инспекций дают предписания). Данная мера состоит в том, что нарушителю разъясняют противоправный характер его действий, обязывают их прекратить, устранить допущен-

' В ст. 243 ГК РФ установлено: «В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке».

296 Глава 16. Административные взыскания

ные нарушения и предостерегают о возможности применения более строгих мер принуждения. Это производится письменно компетентным государственным органом, одновременно может быть установлен конкретный срок выполнения обязанности.

Предупреждение о прекращении противоправного поведения является самостоятельным пресекательным средством, если закон устанавливает, что вначале к нарушителю должна применяться эта мера, а в случае дальнейшего неисполнения правовой обязанности - более строгая. Так, снести самовольно возведенное строение, установить административный надзор можно, если и после сделанного ему предупреждения гражданин продолжает нарушать закон.

Предупреждение о прекращении противоправного поведения производится, когда правонарушение еще не окончено, с целью пресечения противоправного поведения, и в установленных законодательством случаях является обязательным первым принудительным средством. Во избежание путаницы было бы целесообразно рассматриваемое средство воздействия называть предостережением. Эту меру пресечения следует отличать от предупреждения как взыскания, которое налагается за определенный проступок компетентным государственным органом путем вынесения специального постановления.

Штраф - мера имущественного характера. В настоящее время санкциями правовых норм предусмотрены несколько вариантов определения размеров штрафов.

1. В определенной сумме (до пятисот тысяч рублей и т. п.).

2. Кратно месячному доходу (до трехмесячного дохода, например). В ряде стран такую санкцию называют «штраф-день».

3. Кратно к размеру причиненного проступком вреда (например, до пятикратной стоимости похищенного, в размере скрытого или заниженного дохода).

4. Пропорционально минимальному месячному размеру оплаты труда. Этот вариант определения штрафов законодатель использует чаще всего. В таких случаях штраф исчисляется исходя из размера минимальной месячной оплаты труда на день совершения нарушения, а если такой день установить невозможно, - на день его обнаружения (ст. 243 ТК).

Максимальный размер штрафа, которому может быть подвергнут индивидуальный субъект, - 100 минимальных окладов. Самый большой штраф, предусмотренный в отношении организаций, - 25 тысяч минимальных окладов^

' СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977.

§ 2. Виды административных взысканий 297

Возмездное изъятие применяется только в отношении предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Оно состоит в принудительном изъятии предмета, его последующей реализации и передаче бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов по реализации. Фактически речь идет о принудительной реализации имущества, находившегося в личной собственности нарушителя. Законодатель очень редко использует эту меру в качестве санкции за административные правонарушения. В КоАП РСФСР она названа в ст. 106, 173, 175 и во всех случаях в альтернативных санкциях.

Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Административно-правовая конфискация всегда является специальной: она производится только в отношении вещей, непосредственно связанных с проступком и прямо названных в законе (ружей и других орудий охоты и т. д.). К лицам, для которых охота является основным источником существования, не может применяться конфискация огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, а также других орудий охоты.

В ст. 29 КоАП подчеркнуто, что конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами (например, ТК). Дело в том, что это - мера взыскания, а взысканию лицо может быть подвергнуто за определенное нарушение, если оно предусмотрено санкциями правовых норм. Конфисковать вещь, не принадлежащую нарушителю, - значит наказать собственника имущества, не привлеченного к ответственности. Очевидно, что это незаконно, но, к сожалению, в практике подобные случаи имеют место. При конфискации предмет из частной собственности переходит в государственную.,

Лишение специальных прав. Среди субъективных прав физического лиЦапо правовому источнику их возникновения можно выделить относительные права, возникающие на основе индивидуального юридического акта. Чтобы возникло такое право, необходим специальный индивидуальный властный акт, предоставляющий его.

Лишение прав есть временное ограничение правосубъектности гражданина в административном порядке за административные проступки. Эта мера применяется только к лицам, имеющим специальный административный статус. Если гражданин неправильно использует предоставленное ему право, орган исполнительной власти на время лишает его этого права.

298 Глава 16. Административные взыскания

В числе взысканий КоАП называет два вида лишения специального права: управления транспортными средствами и охоты. Такая санкция применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования правом. Взыскание относится к числу длящихся, минимальный его размер - 15 суток, а максимальный - три года.

К лицам, которые пользуются транспортными средствами в связи с инвалидностью, лишение права на управление может применяться только в случаях управления ими транспортом в состоянии опьянения. Нельзя лишать права охоты лиц, для которых она является основным источником существования.

Исправительные работы - длящееся взыскание имущественного характера. Оно применяется на срок от 15 дней до двух месяцев с отбыванием по месту постоянной работы виновного и с удержанием до 20% его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются районным (городским) судом, судьей правонарушителям, имеющим постоянную работу.

Административный арест применяется на срок до 15 суток по постановлению районного (городского) суда, судьи. Административному аресту не могут подвергаться беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до 12 лет, несовершеннолетние, инвалиды 1 и II групп.

Административный арест применяется лишь в исключительных случаях. Это означает, что судья, прежде чем избрать такое взыскание, должен установить, что применение иных мер воздействия к правонарушителю нецелесообразно. Законодатель использует административный арест только в альтернативных санкциях (например, ст. 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165 КоАП). За соответствующие деяния может быть наложен штраф или исправительные работы, но если по обстоятельствам дела или с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признано недостаточным, избирается административный арест.

Лицо может быть подвергнуто административному аресту также на основании ст. 50' УК за совершение действий, содержащих признаки преступления, и ст. 302 КоАП - в порядке замены исправительных работ, если виновный уклоняется от отбывания этого взыскания.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации состоит в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из России. Это взыскание может применяться только к иностранцам и лицам без гражданства.

§ 2. Виды административных взысканий 299

Многими нормативными актами предусмотрено такое взыскание, как отзыв лицензии, квалификационного аттестата (аттестаты выдаются только индивидуальным субъектам). Такие документы выдаются в порядке разрешительной системы и на определенный срок. Лицензия, квалификационный аттестат предоставляют право заниматься определенной деятельностью, а их отзыв лишает такого права. Поэтому названная мера - это тоже лишение специального права. Рассматриваемое административное взыскание применяется за совершение уполномоченными лицами нарушений, связанных с деятельностью, предусмотренной лицензией (квалификационным аттестатом).

Чем отличается отзыв лицензии от лишения прав? Во-первых, последняя мера применяется только к гражданам. А отзыв лицензии используется как мера воздействия и на юридических лиц. Во-вторых, лишение прав производится на срок до трех лет. А лицензия, квалификационный аттестат отзываются навсегда. Это не означает, что лицо уже никогда не будет иметь такого разрешения. Оно может вновь получить лицензию, но это будет новая лицензия, для получения которой необходимо выполнение установленных требований: представление документов, уплата сборов и др. В некоторых случаях повторное заявление о выдаче лицензии может быть рассмотрено только по истечении установленного срока.

Отзыв действует с даты соответствующего постановления. И этим он отличается от аннулирования лицензии, что означает признание ее недействующей с даты подачи. К сожалению, во многих постановлениях правительства РФ часто вместо слова «отзыв» используется слово «аннулирование», хотя речь идет именно о прекращении права с даты принятия постановления. Если же речь действительно бы шла об аннулировании, то следовало бы все ранее предоставленные льготы, права считать недействительными с даты выдачи лицензии и было бы необходимо довзыскивать налоги, признавать недействительными уже исполненные сделки и т. д.

Взыскание стоимости товаров или транспортных средств состоит в принудительном изъятии денежной суммы, составляющей свободную (рыночную) цену таких товаров и транспортных средств на день обнаружения нарушения (ст. 245 ТК). В размере до 300% на основе норм Таможенного кодекса может быть взыскана стоимость товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, а также со специально изготовленными тайниками. Одно из существенных отличий этого взыскания от штрафа состоит в том, что оно может быть основным и дополнительным.

300 Глава 16. Административные взыскания

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных взысканий

Глава 4 КоАП РСФСР называется «Наложение административного взыскания». Заголовок первой в той главе ст. 33 такой: «Общие правила наложения взыскания за административное правонарушение». И в последующих статьях этой главы содержатся материально-правовые нормы, устанавливающие правила наложения административных взысканий.

Можно сказать, что глава 4 КоАП РСФСР закрепляет следующие общие правила (принципы) карательного воздействия:

1) законность;

2) целесообразность;

3) своевременность, оперативность воздействия;

4) сложение взысканий, налагаемых за совокупность нарушений. В основном такие же правила содержатся и в пятой главе УК РСФСР «О назначении наказания и об освобождении от наказания». Хотя и в разных формах, но эти вопросы решаются и в современном таможенном, и в новом налоговом праве, и в актах трудового, административного права, регламентирующих дисциплинарную ответственность.

Есть достаточные основания считать, что названные общие правила являются принципами применения любых карательных санкций.

А. Законность и целесообразность примеяеиия административных взысканий

Законность - важнейший принцип юрисдикционной деятельности. Его проявления многообразны: противоправность как основание привлечения к ответственности; правильная квалификация действий; компетентность органа (должностного лица), принимающего решение по делу; назначение взыскания в пределах, установленных санкцией той статьи, по которой квалифицированы действия и т. д.

Взыскание может быть наложено только тогда, когда в деянии лица установлен состав проступка. Иными словами, если нормой права предусмотрена ответственность за деяние, а в противоправных действиях выявлены все предусмотренные правовой нормой признаки нарушения, действия деликвента квалифицируются по соответствующей статье.

Орган (должностное лицо) вправе рассматривать лишь те дела, которые ему подведомственны, налагать взыскания в пределах санкции той статьи, по которой квалифицированы действия лица, из-

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных взысканий 301

бирать вид и размер взыскания в рамках предоставленных ему полномочий.

Так, за совершение мелкого хулиганства виновный может быть подвергнут штрафу, исправительным работам и административному аресту. Начальник ОВД вправе рассматривать такие дела, но он может только оштрафовать виновного. Если же он считает целесообразным применение иного взыскания, то должен направить дело народному судье.

Важнейший принцип применения административных взысканий - целесообразность. Его главные проявления: индивидуализация кары и экономия репрессии. Законодатель обязывает право-применителя при выборе меры воздействия учитывать как обстоятельства, при которых было совершено деяние, так и обстоятельства, характеризующие нарушителя, его имущественное положение, степень его вины'. В значительной степени эти требования конкретизированы в перечнях смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств (ст. 34, 35 КоАП). Обстоятельствами, смягчающими ответственность, признаются:

1) чистосердечное раскаяние виновного;

2) предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;

3) совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

4) совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года.

Этот перечень является открытым: законодательством и право-применителями могут быть признаны смягчающими и иные обстоятельства.

А перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, закрыт. Поскольку он закреплен законом, то и изменить его может только акт такой же юридической силы. Отягчающими обстоятельствами признаны:

1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц, прекратить его;

2) повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию, совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление;

' Конечно, это невозможно, если норма содержит абсолютно определенную санкцию.

302 Глава 16. Административные взыскания

3) вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;

4) совершение правонарушения группой лиц;

5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

6) совершение правонарушения в состоянии опьянения. Но пра-воприменитель с учетом конкретных данных может не признать последнее обстоятельство отягчающим.

Последовательное обеспечение целесообразности карательного воздействия обеспечивается и правовыми нормами, предоставляющими правоприменителю возможности или прямо обязывающими его заменить взыскание иными мерами воздействия. КоАП РСФСР закрепляет несколько альтернатив административной ответственности. Их применение означает смягчение или вообще отказ от применения карательных мер.

Альтернатива первая (ст. 22): при малозначительности совершенного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить виновного от ответственности и ограничиться устным замечанием.

Альтернатива вторая (ст. 21): лицо освобождается от ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественности, если с учетом обстоятельств дела и личности нарушителя к нему целесообразно применять меру общественного воздействия.

Альтернатива третья (ст. 16): передача материалов об административных правонарушениях военнослужащих, работников ОВД и других лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, их командирам (начальникам) для привлечения их к дисциплинарной ответственности. Расширительно толкуя ст. 16 дела о проступках студентов, учащихся тоже часто направляют руководителям учебных заведений.

Альтернатива четвертая (ст. 14, 201): материалы об административных правонарушениях лиц, не достигших 18-летнего возраста, направляются в комиссии по делам несовершеннолетних.

Две первые альтернативы основаны на дискреционных полномочиях правоприменителя, а две последние для него обязательны.

Б. Срок давности наложения административных взысканий

Эффективность деятельности исполнительной власти зависит и от последовательности осуществления принципа оперативности, своевременности ее действий. Одно из проявлений этого принципа - установление нормами права сроков совершения действий субъектами административно-правовых отношений.

Важное положение о сроке давности наложения административного взыскания содержится в ст. 38 КоАП. Речь идет о времени, в

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных взысканий 303

течение которого нарушитель может быть привлечен к административной ответственности. По истечении этого срока производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению.

Нарушения как особый вид юридических фактов порождают охранительные правоотношения, в которых одна сторона обязана претерпевать меры принуждения, а другая имеет право их применять. Если своевременно будет вынесено постановление о наложении взыскания, охранительное правоотношение вступит в новый этап своего развития - этап ответственности. Но если в течение давностного срока юрисдикционный акт не будет принят, факт совершения проступка утратит за давностью юридическое значение, а порожденное им правоотношение прекратится. В подобных случаях противоправное деяние порождает, а событие прекращает правоотношение.

Для того чтобы правильно исчислять сроки давности, процессуальные и иные сроки, необходимо руководствоваться правилом «РОКИ». Считая сроки, нужно знать: Р - размер срока; О - откуда считать; К - конечный момент срока; И - имеющиеся изъятия из срока.

Иными словами, чтобы юридически грамотно решить вопрос о сроке, нужно учитывать четыре юридически значимых обстоятельства: во-первых, установленный законом размер срока; во-вторых, когда, с какого юридического факта он начинает исчисляться; в-третьих, когда, какой юридический акт прекращает его исчисление; в-четвертых, какое время закон не включает (включает) в исчисляемый срок. Фактическое течение срока и его юридическое исчисление имеют ряд различий.

Статья 38 КоАП РСФСР устанавливает, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности равняется двум календарным месяцам. Датой начала исчисления срока является день, следующий за днем, в который было совершено правонарушение. Юридически днем окончания срока считается день, когда было вынесено постановление о наложении взыскания, а фактически - фактическое окончание срока. Никаких изъятий в течение рассматриваемого срока давности законодательство не знает.

Из этого общего правила ст. 38 КоАП предусматривает два исключения. Во-первых, при фактически неоконченном длящемся нарушении срок исчисляется со дня его обнаружения. Во-вторых, в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении

304 Глава 16. Административные взыскания

уголовного дела, но при наличии в действиях виновного признаков проступка административное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня принятия постановления об отказе в возбуждении или прекращении уголовного дела. Этот срок начинает исчисляться со дня, следующего за днем принятия постановления, и равняется не двум, а одному месяцу.

Таким образом, в ст. 38 КоАП названы три варианта определения старта срока давности: день совершения, день обнаружения проступка и день вынесения постановления о прекращении уголовного дела.

Срок давности, установленный ст. 38 КоАП, действует только при привлечении к ответственности индивидуальных субъектов. Кроме того, он является общим правилом, которое применяется, если специальной нормой не предусмотрено иное. Специальная норма содержится, например, в ст. 247 ТК РФ, где установлено, что за нарушение таможенных правил такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв квалификационного аттестата, «могут быть наложены на физических или должностных лиц не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения». В этой же статье сказано, что если лицо совершит новое нарушение, течение срока прерывается, и его исчисление начинается с момента обнаружения нового нарушения.

В действующем законодательстве нет общих норм о .сроке давности наложения административных взысканий на коллективных субъектов. В ст. 247 ТК РФ установлено, что на организации и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии, могут быть наложены не позднее шести месяцев со дня обнаружения нарушения. В отношении иных взысканий (конфискация, взыскание стоимости товаров), применяемых за нарушение таможенных правил и к индивидуальным, и к коллективным субъектам, сроки давности не действуют.

В. Наложение взысканий за яшожествеяиость административных проступков

Первый признак множественности проступков - наличие нескольких самостоятельных составов нарушений. Здесь имеет значение не количество действий, а количество составов. Вторым признаком множественности является то, что все противоправные деяния совершаются одним лицом, которое одновременно или разновременно делает несколько самостоятельных нарушений. Третий признак множественности состоит в том, что каждое из образующих ее деяний сохраняет свою юридическую значимость на момент рас-

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных взысканий 305

смотрения дела о нескольких или о последнем деликте. Иными словами, отсутствуют обстоятельства, препятствующие привлечению деликвента к ответственности за несколько нарушений сразу или за рецидив.

Самый существенный критерий классификации множественности административных проступков - совершение нового нарушения да или после привлечения к ответственности за другое нарушение. Соответственно выделяются совокупность и рецидив. Под совокупностью понимается совершение одним лицом нескольких нарушений до привлечения к ответственности. Она может быть идеальной и реальной.

Идеальная совокупность - это одновременное выполнение одним действием (действиями) нескольких составов нарушений. Реальная совокупность представляет собой систему составов, выполненных разными действиями, а значит, разновременно. Разновременность их совершения высвечивает еще одну характерную черту данной системы - связь со сроком давности. Рассматриваемый критерий не может быть использован для классификации рецидива, который всегда представляет собой систему разновременно выполненных составов.

Реальная совокупность может быть совокупностью разнородных, однородных, тождественных антиобщественных действий. Если в действиях деликвента имеется реальная совокупность противоправных деяний, то он привлекается за каждое из них. В ст. 36 КоАП содержится правило, согласно которому взыскание налагается за каждое нарушение в отдельности. Иными словами, установлен принцип сложения взысканий. А поглощение менее строгого взыскания более строгим допускается ч. 2 ст. 36 как исключение при наличии двух обстоятельств: если дела рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом) и притом одновременно.

Статьями 238 и 454 ТК установлено: при совершении одним лицом нескольких нарушений, предусмотренных ТК, взыскание налагается за каждое нарушение в отдельности без поглощения менее строгого наказания более строгим.

Рецидив проступка - это совершение нового нарушения после привлечения виновного к ответственности за предыдущее. При рецидиве лицо наказывается только за новое деяние, так как за предыдущее оно уже привлекалось к ответственности. Если первое и второе деяния тождественны, рецидив называется специальным. Признак специального рецидива является квалифицирующим признаком десятков составов административных проступков. Это статьи 96, 117, 157^ 162, 166' и др. За специальный рецидив во многих случаях устанавливают более суровую ответственность.

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об административных нарушениях

Административный юрисдикционный процесс представляет собой такую принудительную деятельность, которая регулируется нормами административного права. В нем можно выделить следующие составные части или производства: по делам об административных нарушениях, по применению мер административного пресечения и восстановления, по применению мер дисциплинарного принуждения на основе норм административного права.

В структуре административного процесса производство по делам об административных правонарушениях является важным элементом. Его можно рассматривать как деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий и совокупность возникающих при этом отношений, урегулированных нормами административного права.

Общие нормы, регулирующие производство, содержатся в КоАП РСФСР (ст. 199-310). Особенности производства по отдельным категориям административных нарушений устанавливаются специальными нормами. Так, вопросы применения административных взысканий за нарушение таможенных правил очень подробно урегулированы ТК РФ (ст. 289-386, 449-454).

Особую группу составляет ряд уточняющих, конкретизирующих норм КоАП положений, содержащихся в подзаконных актах. Так, в ст. 245 КоАП сказано, что лица, которые управляют транспортными средствами и в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть направлены на освидетельствование на состояние опьянения в порядке, определенном Министерством внутренних дел, Министерством здравоохранения и Министерством юстиции. Названные министерства утвердили специальную инструкцию, которая и конкретизирует ст. 245 КоАП.

Рассматриваемое производство теснейшим образом связано с гражданским судопроизводством, особенно на стадии пересмотра и при исполнении имущественных взысканий. Если гражданин подает в суд жалобу на постановление о привлечении его к административной ответственности, то суд рассматривает ее в соответствии с нормами ГПК. Это уже не административный, а гражданский процесс, а точнее, составная часть последнего - производство

§ 1. Понятие и принципы производства 307

по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Если суд отказывает в удовлетворении жалобы или снижает размер штрафа, дело вновь возвращается в русло административного процесса и дальнейшая деятельность производится на основе норм административного права.

В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности можно различать упрощенное (ускоренное) производство (например, когда штраф налагается прямо на месте нарушения), обычное и особое (усложненное).

Примером особого производства является процедура рассмотрения судьями дел о мелком хищении, мелком хулиганстве. Сюда же можно отнести и порядок применения административных взысканий к лицам, освобожденным от уголовной ответственности. Для рассмотрения таких дел установлены специальные сроки, разрешен принудительный привод лица, привлекаемого к ответственности, закреплен особый порядок обжалования постановлений судей и их пересмотра.

В ст. 225 КоАП сказано: «Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выявление обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов...» Иными словами, здесь решаются две связанные между собой задачи: юрисдикционная (справедливое решение дел о проступках) и профилактическая (предупреждение новых правонарушений).

Производство представляет собой разновидность исполнительно-распорядительной деятельности, в котором действуют ее общие принципы: законности, демократизма (гласности, участия общественности), оперативности. Производство осуществляется и на основе общих норм и принципов административного права. Например, начальник ОВД как вышестоящий руководитель вправе передать дело от одного работника к другому, прекратить его, отменить постановление инспектора ГАИ о наложении взыскания и т. д. Одновременно здесь действуют и специфические, обусловленные задачами данной деятельности, принципы: объективной истины, обеспечения права на защиту.

Выявление объективной истины по делу - важнейшая задача производства. Данный принцип обязывает должностных лиц, расследующих и рассматривающих дела, исследовать все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали

308 Глава 17. Общая характеристика производства

в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.

Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности, обстоятельств, смягчающих его вину, исключающих производство. Деликвент пользуется широкими правами на всех стадиях производства. Согласно ст. 247 КоАП он может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления, при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката и т. д. Реализации права на защиту посвящена ст. 266 КоАП, в которой говорится о праве обжалования постановления по делу об административном правонарушении; в ст. 235 сказано о праве лица, привлекаемого к ответственности, дать объяснения, подписать протокол или отказаться от его подписания. Ряд других статей КоАП РСФСР тоже закрепляют право граждан на защиту при совершении определенных процессуальных действий.

Когда говорят о праве на защиту, прежде всего имеют в виду лицо, которое привлекают к ответственности. Но нельзя забывать, что в процессе может участвовать и другой гражданин, непосредственно заинтересованный в справедливом решении дела. Это потерпевший. Он тоже вправе активно защищать свои интересы, и для этого он может заявлять ходатайства, подавать жалобы и т. д.

Одной из важнейших основ права на защиту является презумпция добропорядочности гражданина и ее юридический вариант - презумпция невиновности. Она заключается в том, что индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя и имеет на это право. Из презумпции невиновности вытекает важное положение: всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к ответственности. Оно относится к случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательных постановлений.

Иначе обстоит дело при решении вопроса об ответственности коллективных субъектов и иных субъектов предпринимательства. Они привлекаются в ответственности независимо от наличия вины, презумпция невиновности на них не распространяется. Бремя

§ 2. Доказательства по делам об адм. нарушениях 309

доказывания действия непреодолимой силы, как обстоятельства, освобождающего от ответственности, лежит на них. А если законом установлена ответственность организации за виновные действия, она обязана доказывать отсутствие вины; здесь действует презумпция виновности в совершении противоправных действий. В ст. 401 ГК установлено: отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство. Это - презумпция виновности в гражданско-правовых отношениях.

§ 2. Доказательства в производстве по делам об административных нарушениях

Решение задач административного производства осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.

Доказательствами являются фактические данные, информация, на основе которой устанавливаются обстоятельства дела. От доказательств как фактических данных, сведений следует отличать их источники, представляющие собой средства сохранения и передачи информации, с помощью которых она вовлекается в сферу производства. В то же время необходимо отметить, что в правовой науке и на практике доказательства нередко понимаются и как сама информация, и как источник сведений.

Информация может рассматриваться как доказательство при наличии двух условий: во-первых, она содержит данные о наличии или отсутствии административного нарушения, о деликвенте и иных обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела; во-вторых, известно, что юрисдикционные процессы формализованы, регламентированы правовыми нормами. Порядок же сбора доказательств определен законодательством, причем в ряде случаев детально. Поэтому доказательства могут быть использованы в административном производстве только в том случае, если они получены в порядке и из источников, предусмотренных законом. В ст. 325 ТК РФ установлено: «Не могут служить доказательствами фактические данные, сообщаемые свидетелем, если он не может указать источника своей осведомленности».

В научной литературе принято делить доказательства на первоначальные и производные, прямые и косвенные, положительные и отрицательные, обвинительные и оправдательные. Представляется очень важной и группировка доказательств в зависимости от источника соответствующих сведений.

Во-первых, это показания, объяснения различных лиц, чаще всего участников производства: деликвента, потерпевшего, сви-

310 Глава 17. Общая характеристика производства

деталей, - т. е. информация, передаваемая людьми, которые непосредственно участвовали в исследуемом деянии, были его очевидцами, имеют какие-то сведения о нем. Не всегда показания протоколируются, фиксируются в виде объяснений, они могут восприниматься, репродуцироваться и в устной форме. Другой разновидностью данных, получаемых от людей в форме слов, цифр, графиков и иных принятых в человеческом обществе способов информационного взаимодействия, являются заключения экспертов, мнения специалистов.

Решение о производстве экспертизы принимается субъектом, который ведет административное дело. Однако вопросы назначения и проведения экспертизы законом не регламентируются. Поэтому на практике решения о производстве экспертизы оформляются в виде направлений, ходатайств и т. п. Заключения экспертов, свидетельства специалистов широко используются, например, для определения состояния опьянения, принадлежности вещества к числу наркотических средств, размера ущерба, установления стоимости товаров и их качества, характера загрязнений природной среды.

Во-вторых, это вещественные доказательства и документы, являющиеся материальными носителями информации. Основные способы обнаружения и приобщения к делу материальных источников доказательств - досмотр, изъятие, представление заинтересованными лицами. Формами их приобщения к делу, используемыми в процессе доказывания, являются протокол об административном проступке, протокол изъятия вещей, справка о стоимости вещей и т. д.

В документах информация содержится в преобразованном виде, она передается словами, цифрами, чертежами, схемами мест происшествий и т. п. Вещественные доказательства - это предметы материального мира, на которых имеются следы неправомерных действий (например, вмятины на автомашине, испорченный паспорт) или которые своей формой, содержанием свидетельствуют о нарушении (наркотические вещества, мелкоячеистая сеть). Вещественные доказательства содержат информацию в чистом, непреобразованном виде. К материальным носителям информации можно отнести и показания технических средств. Они достаточно широко используются, например, в работе ГАИ для определения скорости движения автомобилей, содержания загрязняющих веществ в выбросах, состояния опьянения водителя.

В-третьих, это непосредственные наблюдения лиц, уполномоченных расследовать административные проступки. Например, инспектора ГАИ. В уголовном процессе такой вид доказательств

§3. Участники производства 311

не допускается: если должностное лицо было очевидцем преступления, оно становится свидетелем. В административном юрисдик-ционном процессе использование подобных доказательств обеспечивает его оперативность, без них работникам ГАИ, таможен, госохотнадзора и т. д. было бы намного сложнее выполнять свои правоохранительные функции, своевременно воздействовать на лиц, совершивших неправомерные действия.

Наблюдения полномочного лица, за исключением случаев упрощенного производства, фиксируются в специальном протоколе или непосредственно в протоколе об административном нарушении.

Уполномоченный орган (должностное лицо) оценивает собранные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности. При этом он должен руководствоваться законом.

§ 3. Участники производства по делам об административных нарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях складывается из действий ряда органов и лиц. Важную роль в этой деятельности играют государственные и общественные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков, применению и исполнению взысканий. В производстве действуют и другие участники: одни защищают свои интересы, другие привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий, содействуют производству. Всех субъектов производства можно разделить на несколько групп.

1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правим принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела (лидирующие субъекты). 2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший и их законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители, руководители, адвокаты). В отличие от субъектов первой группы, никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями.

3. Лица и органы, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые. Одни из них (свидетели, эксперты) сообщают данные полномочному органу или должностному лицу, другие (переводчики, понятые)

312 Глава 17. Общая характеристика производства

нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.

Важные новеллы не только для таможенного, но и всего административного права содержит глава 42 (ст. 316-319) и ст. 451 ТК РФ, закрепляющие правила отводов отдельных субъектов.

Должностное лицо таможенного органа не может вести производство, если:

- оно ранее участвовало в нем в качестве свидетеля, эксперта, специалиста, законного представителя лица, привлекаемого к ответственности;

- оно является родственником лица, привлекаемого к ответственности, а также свидетеля, эксперта, ревизора, специалиста, которые ранее участвовали в производстве;

- если имеются другие обстоятельства, дающие основания полагать, что оно лично заинтересовано в исходе дела.

Эксперт, ревизор, специалист не могут участвовать в производстве, если они являются родственниками лица, привлекаемого к ответственности, его адвоката или представителя, должностного лица, ведущего производство, если имеются иные обстоятельства, дающие основание думать об их личной заинтересованности в исходе дела, а также если обнаружилась их некомпетентность.

В ч. 2 ст. 451 ТК РФ сказано, что должностное лицо, судья не могут вести производство по делу о посягательстве на нормальную деятельность таможенных органов, а эксперт, ревизор, специалист не могут участвовать в производстве, если одно из этих лиц является потерпевшим или его родственником.

Таким образом, наличие обстоятельств, позволяющих считать, что должностное лицо, ведущее дело, эксперт, ревизор, специалист лично заинтересованы в результатах дела, что они могут быть необъективными в своих выводах, исключает возможность их участия в производстве в таком качестве (лидирующего субъекта, эксперта, ревизора). Статьей 317 ТК РФ также предусмотрены обстоятельства, при которых в деле не должен участвовать конкретный адвокат или представитель лица.

В названных выше случаях должностное лицо таможенного органа обязано заявить самоотвод. Лицо, привлекаемое к ответственности, его адвокат или представитель вправе заявить отвод должностному лицу таможенного органа, ведущему дело, эксперту, ревизору, специалисту.

Вопрос о возможности участия в деле эксперта, ревизора, специалиста, адвоката, представителя лица, привлекаемого к ответственности, решает должностное лицо, ведущее дело. А решение

§ 4. Сроки в производстве 313

o(i о'1в()Д1- должностного лица таможенного органа принимает начальник ^»•!l^i•§ 4. Сроки в производстве по делам об административных нарушениях

Производство, как и всякая деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет определенные временные рамки. Важным его принципом является оперативность: дела должны решаться быстро, в возможно более сжатые сроки. Для чего нужна оперативность? Во-первых, быстрая реакция на нарушения, своевременное применение мер воздействия имеет большое воспитательное значение как для самих нарушителей, так и для окружающих. Запоздалое наложение взыскания за деяния, социальное значение которых за давностью осознается не так отчетливо, менее эффективно. Во-вторых, по каждому делу необходимо выявить объективную истину, сравнительная простота большинства дел об административных нарушениях позволяет сделать это быстро. А со временем собирать доказательства будет труднее, некоторые из них могут быть утрачены. В-третьих, недопустима продолжительная неопределенность в существовании возможности наложения административного взыскания на лицо.

Оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением сроков совершения процессуальных действий. Как правило, они небольшие.

Юридический срок - это определенный нормативным актом отрезок времени, исчисляемый по заранее установленным правилам. Время не зависит от воли людей. Но законодатель не только закрепляет размеры сроков, но и устанавливает правила их подсчета, ставит их исчисление в зависимость от тех или иных фактов^

Во-первых, нужно знать размер срока. В большинстве случаев нормами права определены отрезки времени, в течение которых действия должны быть произведены (3 часа, 10 дней, 2 месяца и т. д.). Хотя и редко, но в нормативных актах встречаются и неопределенные сроки. Например, в ст. 238 КоАП сказано, что доставление правонарушителя в милицию, штаб добровольной народной дружины «должно быть произведено в возможно короткий срок». Время принудительного воздействия в одних случаях исчисляется часами или сутками, а в других - днями или месяцами. Поэтому если гражданин подвергнут исправительным работам на один месяц 1 февраля, то у него время отбывания взыскания будет на

' См. правило «РОКИ» на с. 303.

314 Глава 17. Общая характеристика производства

три дня меньше, чем у гражданина, подвергнутого такому же взысканию 1 июля.

Во-вторых, очень важно знать, с какого момента течет срок. Законодатель связывает его начало с каким-нибудь юридическим фактом, чаще всего с определенным действием. Например, совершение процессуальных действий уполномоченными должностными лицами (составление протокола, вынесение постановления и т. д.), лицами, привлекаемыми к ответственности (подача жалобы, уплата штрафа и т. д.). В ряде случаев начало срока связывается с какими-либо техническими обстоятельствами: получением протокола (ст. 257), поступлением жалобы (ст. 271), вручением постановления нарушителю (ст. 258) и т. д. А вот начало срока задержания лица, побывавшего в вытрезвителе, начинается со времени вытрезвления, т. е. с события.

В тех случаях, когда время исчисляется днями и более продолжительными отрезками времени, началом срока считаются 24 часа того дня, в котором совершено действие, или, иными словами, - ноль часов следующих суток. Хотя по общему правилу начальным моментом срока признаются 24 часа суток, когда было совершено действие; время административного ареста, задержания рассчитывается иначе. Административный арест начинается с того часа, когда виновный был помещен под стражу.

Если лицо имеет право или обязано совершить определенное действие (например, подать декларацию) к определенному сроку, а его последний день совпадает с нерабочими днями, окончание срока автоматически переносится на первый рабочий день.

В-третьих, установлены правила определения окончания сроков, различаются их прекращение и пропуск (истечение). Известно, что сроки определяют время, в которое должны быть совершены действия, а значит, их течение прекращается, если действия произведены своевременно. И, наоборот, если действия в течение названного времени совершены не были, значит, срок истек, пропущен. В порядке исключения законодатель разрешает его восстановить. Так, в случае несвоевременного обжалования постановления о наложении взыскания орган, правомочный рассматривать жалобу, вправе восстановить срок, если признает, что он пропущен по уважительным причинам (ст. 268 КоАП).

Моментом истечения срока по общему правилу является окончание суток, на которые падает его последний день. Если, например, водитель был лишен прав на один год, исполнение взыскания заканчивается по окончании суток, предшествующих тому числу месяца, которое соответствует дате принятия постановления о привлечении к административной ответственности. Во мно-

§ 4. Сроки в производстве 315

гих случаях фактический момент истечения срока совпадает со временем окончания работы учреждений в его последний день.

В-четвертых, нужно учесть существующие правила приостановления (незачета) и зачета сроков. Остановить время невозможно. Приостановление означает, что тот или иной отрезок времени при наличии названных законодателем обстоятельств в срок не засчитывается. Так, подача жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности, принесение прокурором протеста, предоставление отсрочки исполнения приостанавливают течение срока давности исполнения постановлений до рассмотрения жалобы, протеста, окончания отсрочки (ст. 282). В срок отбывания такого взыскания, как исправительные работы, засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по уважительным причинам и ему в соответствии с законом выплачивалась заработная плата (ст. 300). Время административного задержания засчитывается в срок административного ареста, а время пребывания в вытрезвителе - нет. В общем плане зачет означает, что законодатель обязывает или разрешает добавлять какое-то время к отрезку времени, в течение которого фактически осуществлялось деяние.

Среди большого разнообразия сроков следует различать общие и специальные. Так, в ч. 1 ст. 257 КоАП установлен общий срок рассмотрения дел - 15 дней со дня их получения. А в ч. 2 той же статьи названы специальные и более краткие временные рамки рассмотрения ряда категорий дел. Точно так же существуют общие и специальные сроки задержания, давности наложения взыскания.

Наибольшее значение имеет деление сроков по их юридическому значению на процессуальные, давностные и принудительного воздействия. С помощью первых закрепляются отрезки времени, в рамках которых уполномоченные должностные лица и органы обязаны осуществить определенное процессуальное действие (рассмотреть жалобу, довести постановление до сведения, направить постановление для исполнения и т. д.). Процессуальными являются и сроки, определяющие время, в течение которого лицо вправе обжаловать постановление, обязано уплатить штраф. Они как опоздание на работу: их нарушение влечет для виновного неблагоприятные последствия (на должностное лицо, допустившее волокиту, может быть наложено дисциплинарное взыскание, в случае неуплаты гражданином штрафа соответствующая сумма удерживается в принудительном порядке и т. д.). Но такие нарушения производство по делу не прекращают.

316 Глава 17. Общая характеристика производства

Иное дело давностные сроки. Если они истекли, - «поезд ушел»: производство по делу должно быть прекращено, а принятые акты утрачивают юридическое значение, становятся недействительными. Законодательству об административной ответственности известны три срока давности: привлечения к ответственности; исполнения постановления; погашения наложенного взыскания (ст. 38, 39, 282 КоАП; ст. 247, 378 ТК).

Сроки принудительного воздействия определяют время осуществления отдельных мер административного принуждения. Они закрепляются непосредственно законом (задержание) или специальным постановлением, правоприменительным актом, принятым на основе закона (лишение специального права, исправительные работы, административный арест). Если время принудительного воздействия истекло, должностное лицо обязано прекратить его. Задержанные и арестованные должны быть освобождены из-под стражи, водителям должны быть возвращены права на управление транспортными средствами.

§ 5. Подведомственность дел об административных нарушениях

В производстве по делам об административных нарушениях участвует огромное число различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями и вправе совершать действия, определяющие движение дел. Такое положение объясняется, во-первых, разнообразием и спецификой многочисленных отраслей исполнительно-распорядительной деятельности и существующих в них отношений, и чтобы квалифицированно заниматься делами об административных нарушениях, нужно обладать специальными знаниями, быть компетентным в данной области. А во-вторых, множественность субъектов властных полномочий создает условия для оперативного и экономного производства, поскольку чаще всего его ведут органы, должностные лица, представители общественности, которые систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил.

Для научной организации исследуемой юрисдикционной деятельности имеет большое значение четкое определение того, какой субъект власти какими делами ведает, кто какие дела оформляет, рассматривает, исполняет. Правильное решение вопросов подведомственности - необходимое условие квалифицированного, оперативного разрешения дел об административных деликтах. Подведомственность неразрывно связана с компетенцией. В то же время подведомственность - это определенная, регулируемая правом связь двух сторон правоотношения: той, которая ве-

§ 5. Подведомственность дел об административных нарушениях 317

дает, решает, и той, которая подведомственна, зависима. Ведать делами - значит решать вопросы в отношении определенных индивидуальных и коллективных субъектов права. Для лидирующих субъектов подведомственность - это компонент их компетенции, который связывает их полномочия с определенными объектами властного воздействия, определяет их предметные, территориальные границы. А для другой стороны властного правоотношения подведомственность означает ее правовую зависимость от того, кто ведает делами.

Необходимо различать подведомственность организаций как их постоянную, линейную подчиненность и подведомственность дел как обязанность подчиняться по определенным вопросам, делам. Подведомственность дел может быть основана на линейной и функциональной власти (подчиненности). Так, подведомственность дел о дисциплинарных проступках базируется на линейной власти руководителя и соответственно линейной подчиненности работника, студента, военнослужащего, а подведомственность дел об административных нарушениях (как и все административное принуждение) является проявлением функциональной власти (подчиненности).

В научной литературе принято различать общую, т. е. такую, которая определяется общими нормами, и специальную подведомственность, регулируемую специальными нормами. Последнее выступает как исключение из общего правила. В таком соотношении находятся, например, ч. 1 ст. 256 КоАП и ч. 2-4 той же статьи.

В производстве по делам об административных нарушениях очень часто одни органы (должностные лица) вправе расследовать дела, другие - рассматривать их и принимать постановления, третьи - рассматривать жалобы на постановления. Для административного процесса актуален вопрос о постадийной подведомственности дел (кто дело расследует, кто принимает постановление и т.д.) и даже подведомственности при совершении отдельных действий (кто предоставляет отсрочку исполнения постановления, составляет протокол и т. п.).

При определении подведомственности дел о проступках нужно помнить существование разных уровней подведомственности и порядок последовательного их выявления.

В гл. 16 КоАП, ст. 290, 297, 449 и др. ТК РФ, в иных актах решается вопрос о видовой подведомственности проступков. Она закрепляется юридическими нормами, в которых сказано, какой вид государственных органов занимается такими делами. Постановления по этим делам выносят, жалобы рассматривают, поста-

318 Глава 17. Общая характеристика производства

НОВЛ&НИЯ исполняют органы исполнительной власти, суды (судьи, судебные исполнители), а также арбитражные суды. Видовая подведомственность закрепляется чаще всего однозначно (дела рассматривает ОВД, дела рассматривает судья), иногда - альтернативно (гражданин вправе обжаловать постановление таможенного органа в вышестоящий таможенный орган или в суд, а значит, жалобу вправе рассматривать либо первый, либо второй орган государственной власти).

Решив вопрос о видовой, нужно разобраться с территориальной подведомственностью. То есть, нужно выяснить, какой конкретно орган исполнительной власти данного вида, какой суд (судья) должен заниматься делом. Эти правила установлены ст. 297, 358, 370 ТК; ст. 256 КоАП и некоторыми иными нормами. По общему правилу дело расследуется, рассматривается по месту совершения нарушения. Дело о нарушении таможенных правил рассматривается таможенным органом, должностное лицо которого занималось расследованием. А в какой суд может обратиться с жалобой гражданин? По общему правилу - по месту жительства гражданина. Но в ч. 2 ст. 370 ТК так определена территориальная подведомственность: суд по месту нахождения таможенного органа, наложившего взыскание.

Следующий уровень подведомственности - должностная. Правила должностной подведомственности определяют, кто в государственном органе должен заниматься делом. В системе ОВД такая подведомственность регламентирована частично ст. 203 КоАП. Право рассматривать дела о нарушении таможенных правил ст. 359 ТК предоставлено начальникам таможенных органов и их заместителям.

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения

По содержанию принудительного воздействия следует различать, во-первых, меры ограничения личных неимущественных прав (доставление, задержание, привод, принудительное освидетельствование, личный досмотр) и, во-вторых, меры ограничения имущественных прав (изъятие, арест, досмотр вещей, задержание транспортных средств и другого имущества, принудительное исполнение постановления о наложении штрафа, отстранение от управления транспортным средством).

Административное задержание на срок до трех часов может быть произведено, если помимо общей предпосылки - совершения административного нарушения, имеется одно из следующих дополнительных условий: 1) наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут про-

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения 319

должаться, что нарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим гражданам, себе; 2) когда исчерпаны другие меры воздействия, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по нему.

Лица, совершившие мелкое хулиганство, торговлю с рук в неустановленных местах, нарушившие порядок организации митингов и демонстраций могут быть задержаны до рассмотрения дела начальником (заместителем начальника) ОВД или судьей. Максимальный срок такого задержания - трое суток.

Лица, нарушившие пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу, режим государственной границы РФ в случаях, необходимых для выяснения обстоятельств нарушения, установления личности, могут быть задержаны на срок до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 часов с начала задержания. Если нарушитель не имеет документов, удостоверяющих его личность, с санкции прокурора задержание может быть продлено до 10 суток.

Большое внимание административному задержанию уделяет Таможенный кодекс Российской Федерации. В целях пресечения нарушений таможенных правил начальник таможенного органа (или его заместитель) принимает решение о задержании. Срок административного задержания на общих основаниях - до трех часов. Часть 2 ст. 331 ТК разрешает задерживать на срок до трех суток с письменным сообщением об этом прокурору в течение суток, а с санкции прокурора - до 10 суток в случаях, если:

1) имеются достаточные данные о перемещении лицом через таможенную границу товаров, скрытых в своем теле;

2) лицо оказывает сопротивление в проведении личного досмотра;

3) лицо, будучи уличенным в нарушении таможенных правил, пытается скрыться;

4) лицо препятствует установлению его личности. На практике возможны случаи, когда гражданин задерживается в административном порядке, а затем по факту правонарушения возбуждается уголовное дело и задержание оформляется как уголовно-процессуальное. Гражданин может быть признан подозреваемым и подвергнут задержанию на основании ст. 122 УПК РСФСР только в том случае, если возбуждено уголовное дело.

Важно обеспечить законность применения этой меры. С этой целью КоАП и ТК предусмотрено, что об административном задержании составляется протокол, закреплено право обжалования задержания в вышестоящий орган, прокурору, в народный суд. «В производстве по делу о нарушении таможенных правил в

320 Глава 17. Общая характеристика производства

случае административного задержания физического или должностного лица на срок свыше трех часов может участвовать адвокат или осуществляющий юридическую помощь представитель такого лица», - сказано в ст. 306 ТК, закрепляющей еще одну гарантию законности задержания. Кроме того, действует общее правило: прокурор должен быть уведомлен, если задержание осуществляется более 24 часов, а задержание на срок свыше 72 часов допускается только с санкции прокурора (судьи).

Доставление - необходимая мера, когда нужно пресечь нарушение или когда о деликте обязательно должен быть составлен протокол, но это невозможно сделать на месте, а также когда гражданина необходимо поместить в вытрезвитель. Данная мера имеет много общего с административным задержанием, однако они различаются по ряду признаков.

Во-первых, в отличие от доставления, представляющего собой принудительное препровождение лица в служебное помещение, под административным задержанием понимается принудительное кратковременное ограничение свободы действий и передвижения нарушителя, который содержится в специальном помещении.

Во-вторых, время, необходимое для доставления нарушителя, четко не определено. В законодательстве лишь отмечается, что оно должно быть произведено в возможно короткий срок (ст. 238 КоАП). Лица, совершившие нарушения, могут быть доставлены в милицию, в помещение военизированной охраны, а также в медвытрезвитель, медицинское учреждение, штаб ДНД. Нахождение в штабе ДНД доставленного туда лица не может длиться более одного часа.

В-третьих, доставление осуществляется более широким кругом лиц, чем задержание. Это работники милиции, дружинники, представители государственной и ведомственной лесной охраны, государственного охотничьего надзора, рыбоохраны, военнослужащие внутренних войск, военизированной охраны, общественные инспектора охраны природы и лесоохраны.

В-четвертых, доставляются не только лица, совершившие административные нарушения, но и лица, подозреваемые в совершении преступлений.

В-пятых, задержание оформляется процессуально путем составления специального протокола.

Доставление производится до составления протокола о проступке, на стадии административного расследования. А привод осуществляется после составления протокола, на стадии рассмотрения дела. Основанием для привода является уклонение лица,

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения 321

привлекаемого к административной ответственности за мелкое хулиганство, мелкое хищение и ряд других правонарушений, от явки по вызову органа внутренних дел или народного судьи. Решение начальника ОВД, народного судьи о приводе выполняют работники милиции. Гражданина приводят, и он должен находиться там, где рассматривается дело. Эта мера прекращается после вынесения постановления по делу.

Привод может осуществляться также для официального предостережения, медицинского освидетельствования. Привод пресекает уклонение лица от выполнения обязанностей явиться в народный суд, ОВД, медицинское учреждение; обеспечивает условия для выполнения процессуальных действий, которые нельзя осуществлять заочно; производится на основании акта, принимаемого народным судьей или должностным лицом органа внутренних дел письменно или устно; осуществляется работниками милиции; осуществляется в помещение, в котором производятся процессуальные или иные правоприменительные действия, на срок их проведения.

Личный досмотр осуществляется уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, пограничных войск, военизированной охраны, таможенных и других органов одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Доступ других лиц в помещение, где производится досмотр, должен быть исключен.

Досмотр вещей уполномоченными должностными лицами осуществляется, как правило, в присутствии лица (его законных представителей), в собственности или владении которого вещи находятся. В случаях, не терпящих отлагательства, досмотр может быть произведен в отсутствии собственника (владельца), но с участием двух понятых. Статьей 342 ТК предусмотрено, что осмотр товаров, транспортных средств, документов, помещений как самостоятельное процессуальное действие проводится в присутствии понятых.

О личном досмотре и досмотре вещей составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании, либо в протоколе об административном нарушении.

Должностные лица изымают у нарушителей предметы (вещи и документы), явившиеся орудием совершения или непосредственным объектом нарушения (например, холодное, огнестрельное оружие, наркотические вещества). При совершении нарушения, за которое может быть наложено взыскание в виде штрафа, лишения прав, у водителя (судоводителя) изымается удостоверение

322 Глава 17. Общая характеристика производства

на право управления транспортным средством, которое возвращается после уплаты виновным штрафа.

Изъятие следует понимать как лишение права пользоваться и владеть предметами материального мира. Оно может быть постоянным и временным, возмездным и безвозмездным. Его нужно отличать от конфискации, которая всегда безвозмездна и состоит в лишении права собственности.

Процессуальное изъятие безвозмездно, носит временный характер, оно продолжается до принятия постановления по делу, в котором должен быть решен вопрос об изъятых товарах и иных предметах. Такое изъятие имеет обеспечительный характер, так как осуществляется с целью сохранения и использования в производстве вещественных доказательств, а также обеспечения исполнения постановлений о конфискации, штрафе, взыскании стоимости товаров и транспортных средств. В ряде нормативных актов эта мера называется задержанием имущества. Так, транспортные средства могут быть задержаны, если управляющие ими лица не имеют при себе документов на право управления, если они не зарегистрированы, не прошли технического осмотра, имеют неисправности тормозной системы, рулевого управления. Задержание означает запрещение эксплуатации с помещением его на охраняемое место. Районная, городская администрация устанавливает порядок хранения транспортных средств и размер оплаты за такую принудительную услугу.

Изъятые вещи перечисляются и описываются в протоколах либо в прилагаемых к ним описях, предъявляются присутствующим лицам, доставляются в официальные помещения для хранения, оцениваются в рублях на основании государственных регулируемых цен, а при их отсутствии - на основании свободных (рыночных) цен.

Арест на имущество может быть наложен, если его невозможно изъять (задержать). Фактически он означает запрещение или ограничение пользования, владения, распоряжения имуществом до принятия постановления по делу с оставлением его в месте, где живет или куда имеет доступ лицо, привлекаемое к ответственности, его законные представители.

По таможенным делам постановление о наложении ареста может быть вынесено начальником таможенного органа или лицом, его заменяющим, по результатам его исполнения должен составляться протокол. По налоговым делам арест имущества производится должностными лицами налоговой полиции.

Правом предусмотрено, что арест может быть наложен на все или лишь на то имущество, стоимость которого необходима и до-

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения 323

статочна для полного погашения недоимки и других обязатель-.ных платежей, а также расходов по оценке, хранению, транспортировке и реализации имущества.

В постановление налоговой инспекции об обращении взыскания на имущество включается предложение органу налоговой полиции о производстве административного ареста имущества налогоплательщика. Это является основанием для издания начальником органа налоговой полиции соответствующего распоряжения.

Выполняя такое распоряжение, должностное лицо органа налоговой полиции предлагает налогоплательщику представить имущество, денежные средства, подлежащие административному аресту. Если налогоплательщик уклоняется от добровольного представления имущества, денежных средств, то проводится обследование мест, используемых для производства, хранения и реализации материальных ценностей, с целью их обнаружения.

По результатам обследования составляется протокол, который подписывается проводившим его должностным лицом - представителем налогоплательщика и двумя понятыми.

Незамедлительно после ареста подлежат изъятию ценные бумаги, валютные ценности, ювелирные и другие бытовые изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней, антиквариат, произведения живописи и скульптуры в подлинниках. Названные вещи в течение трех суток должны быть сданы на ответственное хранение в банк или иное специализированное учреждение, способное обеспечить надлежащие условия их хранения. Ценности, имеющие индивидуальные признаки, впоследствии могут быть выкуплены или заменены иным имуществом, имеющим равную или более высокую стоимость. Фактически в данном случае арест на имущество не налагается, так как сразу же после вынесения постановления оно изымается.

Иное (кроме ценных бумаг и валютных ценностей) имущество, подвергнутое аресту, может быть изъято без письменного согласия налогоплательщика по истечении установленных законодательством сроков обжалования в административном или в судебном порядке решения налоговой инспекции об обращении взыскания недоимок на имущество.

По истечении установленных сроков должностные лица органов налоговой полиции изымают имущество, на которое был наложен арест, и передают его для реализации. Изъятие производится с учетом возмещенных за время ареста сумм недоимок.

Глава 18. Стадии производства по делам об административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных нарушениях

Деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития или стадий.

Под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи, документы и другие особенности. Так, стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются определенные действия, которые являются частными по отношению к общей цели производства. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия. Стадии органично связаны между собой: последующая, как правило, начинается лишь поле того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше. Производство состоит из четырех частей (стадий):

1) административное расследование;

2) рассмотрение дела;

3) пересмотр постановления;

4) исполнение постановления.

На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения проступка, данные о виновном и составляется протокол. На второй - компетентный орган рассматривает дело и принимает постановление. На третьей- факультативной - стадии постановление пересматривается по жалобе гражданина, протесту прокурора, она заканчивается принятием решения об отмене, изменении или оставлении постановления в силе. На четвертой - реализуется принятое постановление.

В связи с существованием наряду с общим ускоренного (упрощенного) производства по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недостаточно четко выражены или даже сливаются. Так, при взыскании штрафа на месте соединяются расследование, рассмотрение дела и даже исполнение постановления.

§ 2. Административное расследование 32{;

На каждой стадии существуют этапы - группы взаимосвязанных действий. Схематически система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях может быть представлена так: 1. Административное расследование:

1) возбуждение дела;

2) установление фактических обстоятельств,

3) процессуальное оформление результатов расследования;

4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.

II. Рассмотрение дела:

5) подготовка дела к рассмотрению и слушанию;

6) анализ собранных материалов, обстоятельств дела;

7) принятие постановления;

8) доведение постановления до сведения.

III. Пересмотр постановления:

9) обжалование, опротестование постановления;

10) проверка законности постановления;

11) вынесение решения;

12) реализация решения.

IV. Исполнение постановления:

13) обращение постановления к исполнению;

14) фактическое исполнение;

15) окончание исполнения (дела). Логика трех первых стадий такова: 1 этап - формальные моменты процедуры (возбуждение стадии); 2 этап - сбор и анализ информации; 3 этап - проделанная работа фиксируется в документе (протоколе, постановлении, решении); 4 этап - материалам дается ход.

На стадии исполнения информация не собирается, а исполняется принятый акт.

§ 2. Административное расследование А. Расследование по общему правилу

Расследование дела, являясь начальной стадией производства по делам об административных нарушениях, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию деликта. В этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к деликвенту предусмотренных законом мер воздействия.

12-2797

326 Глава 18. Стадии производства

Основанием возбуждения административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного нарушения.

Началу административного расследования предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки нарушения, т. е. наличие повода, ибо не обнаруженное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на сигнал об административном нарушении.

Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть заявления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, предприятий и организаций, печати и иных средств массовой информации, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния упра-вомоченным лицом.

Последний повод отличается от других прежде всего тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по собственной инициативе лиц, осуществляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, а потому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о проступке возникает лишь в сознании управомоченного лица. В случае неподтверждения такого предположения нет необходимости официально опровергать его составлением какого-либо специального документа.

Расследование дела лицом, являвшимся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению нарушения, задержанию нарушителя, отысканию и закреплению доказательств. Иное противоречило бы принципам оперативности, экономичности административного производства.

Субъекты расследования наделены широкими правами: требовать от граждан, должностных лиц объяснений, представления необходимых документов, доставлять нарушителей в милицию, применять иные меры процессуального принуждения.

О возбуждении административного дела можно говорить только как о психическом, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, но предопределяющем принятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудив

§ 2. Административное расследование 327

дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают совершение административного деликта.

В процессе расследования должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного проступка, которые можно подразделить на три группы. Первую составляют обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава проступка. В другую группу входят обстоятельства, находящиеся за рамками состава нарушения, но имеющие значение для определения вида и размера взыскания. Одна из задач административного производства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению нарушений, их предупреждении (третья группа).

Выяснение фактических обстоятельств дела осуществляется различными способами. Основным является опрос. Для опроса и получения объяснений могут быть вызваны любые лица, располагающие сведениями, которые имеют значение для дела. Это нарушители, потерпевшие, свидетели, специалисты. Субъект расследования может назначить эксперта, когда возникает необходимость в специальных познаниях (ст. 252 КоАП), затребовать справки от организаций.

Исследование фактических обстоятельств может осуществляться и с помощью материальных носителей информации (вещественных доказательств и документов), получаемых в результате задержания деликвента, личного досмотра и досмотра вещей, изъятия предметов.

Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу, является протокол, который составляется о каждом нарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством. В ст. 235 КоАП приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе. Все они могут быть подразделены на четыре группы.

Первая группа сведений касается обстоятельств совершения и квалификации нарушения. В протоколе указываются место, время и существо совершенного проступка. Должен быть точно и конкретно указан акт, предусматривающий административную ответственность за данное нарушение, его статья. В случае изъятия у нарушителя незаконно добытых, привозимых, хранимых, приобретенных или используемых предметов, водительского удостоверения, иных документов в протоколе делается соответствующая запись.

Вторая группа сведений связана с закреплением обстоятельств, характеризующих личность деликвента: фамилия, имя,

12*

328 Глава 18. Стадии производства

отчество, возраст, род занятий, материальное положение, место жительства и работы, документ, удостоверяющий личность. Личность удостоверяется по паспорту, удостоверению водителя или другому документу.

Третью группу составляют сведения, характеризующие протокол как официальный документ. В нем указываются дата и место его составления, фамилия и должность составителя, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Отсутствие сведений о составителе протокола делает его дефектным, так как неизвестно, составлен он полномочным на то лицом или нет. Протокол скрепляется рядом подписей. Прежде всего он должен быть подписан лицом, его составившим, и де-ликвентом. При наличии свидетелей и потерпевшего протокол подписывается также этими лицами.

Четвертая группа сведений связана с реализацией права на защиту. Лицу, привлекаемому к ответственности, необходимо разъяснить его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП, о чем делается отметка в протоколе. Оно вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него собственноручные объяснения, подписать его или отказаться от подписи и указать мотивы отказа, представить прилагаемые к протоколу объяснения или замечания по его содержанию. Отказ подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.

При совершении проступка группой лиц протокол составляется на каждого деликвента в отдельности. Составление одного протокола на всех нарушителей не позволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу проступка. Этим ограничивается право лица на защиту при привлечении его к административной ответственности. Протокол не составляется:

1) в случаях, названных в ст. 237 КоАП РСФСР, ст. 383-386 ТК РФ, когда законодательством разрешается упрощенное производство;

2) если производство по делу возбуждено постановлением прокурора.

Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов расследования на рассмотрение. Очевидно, что он имеет место лишь тогда, когда лицо, закончившее расследование и составившее протокол, само не вправе решить дело по существу или считает необходимым передать его в другие государственные органы.

§ 2. Административное расследование 329

Дело, по которому проведено расследование, направляется: 1) органу или должностному лицу, уполномоченному рассматривать соответствующую категорию административных нарушений; 2) в орган внутренних дел, прокуратуру, если будут выявлены признаки преступления; 3) на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива; 4) командиру воинской части, ректору вуза, соответствующему органу для решения вопроса о привлечении лица, совершившего административный проступок, к дисциплинарной ответственности.

Б. Упрощенное производство

Законодательством в порядке исключения предусматривается упрощенное производство по делам об административных нарушениях. В подобных случаях протокол не составляется. Четкий перечень таких правонарушений дается в ст. 237 КоАП РСФСР.

Производство может быть ускоренным при обязательном наличии сразу трех условий: если совершено одно из правонарушений, которое считается малозначительным; если за данное деяние на виновного может быть наложено такое взыскание, как предупреждение или штраф до одной пятой минимального размера оплаты труда; если гражданин не оспаривает налагаемое на него взыскание. Иными словами, когда гражданин не признает себя виновным или считает применяемую санкцию необоснованно суровой, дело должно быть разрешено не в упрощенном, а в общем порядке.

Глава 51 Таможенного кодекса регламентирует упрощенную форму наложения взысканий за таможенные проступки. Упрощенная форма может использоваться: 1) при совершении нарушений, прямо названных в ТК (кодекс называет 23 состава нарушений таможенных правил, по которым возможно использование упрощенной формы наложения взысканий);

2) если за совершение таких нарушений таможенных правил налагаются взыскания в виде предупреждения или штрафа;

3) в отношении граждан, достигших восемнадцатилетнего возраста, которые не имеют физических или психических недостатков, мешающих им осуществлять свое право на защиту, а также организаций и предпринимателей, если в момент обнаружения нарушения присутствует руководитель организации, его заместитель, лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью, либо их уполномоченный на то представитель;

330 Глава 18. Стадии производства

4) если лица признают факт совершения нарушения таможенных правил, а граждане признают свою виновность;

5) если лица согласны с упрощенной формой применения взыскания в виде штрафа, готовы и могут уплатить штраф немедленно на месте.

Должностное лицо таможенного органа выявляет наличие названных выше пяти условий. Затем составляется акт о наложении взыскания, в котором указывается, кем и когда он составлен, данные о лице, совершившем нарушение, содержание проступка и статья ТК, предусматривающая ответственность за него, вид взыскания, а в случае наложения штрафа - его размер и отметка о его уплате. Прямо в акте лицо, привлекаемое к ответственности, подтверждает факт совершения нарушения, свою готовность уплатить штраф немедленно. Копия акта под расписку вручается наказанному лицу или его представителю.

Акт может быть обжалован начальнику или заместителю начальника таможенного органа в течение 10 дней.

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках

Согласно действующему законодательству дела об административных правонарушениях рассматриваются: 1) административными комиссиями при районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских администрациях; 2) главами поселковых, сельских администраций; 3) районными, городскими, районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних; 4) районными, городскими, районными в городах комиссиями по борьбе с пьянством; 5) районными, городскими судами (судьями); 6) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами.

По характеру компетенции выделяются специальные юрис-дикционные органы - административные комиссии. Главное их назначение - рассмотрение дел об административных правонарушениях. Все другие органы (внутренних дел, госинспекции, военные комиссариаты и т. д.) осуществляют юрисдикци-онную деятельность наряду с другими функциями: организацией, контролем, надзором, и т. п.; рассмотрение дел об административных нарушениях не составляет главного содержания их работы.

Большое значение проблема подведомственности имеет на стадии рассмотрения дел. Поэтому законодатель уделяет ей много внимания, посвящая этому вопросу главу 16 КоАП РСФСР, ко-

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках 331

торая так и называется «Подведомственность дел об административных правонарушениях», а также ст. 256 - о месте рассмотрения дел.

Важно определить, где, а значит, какой конкретно орган данного вида должен рассматривать конкретное дело (ст. 256 КоАП). Территориальная подведомственность зависит от предметной (видовой) и определяется чаще всего местом совершения нарушения.

Из этого общего правила имеется ряд исключений. Во-первых, дела, подведомственные административным комиссиям и комиссиям по делам несовершеннолетних, рассматриваются по месту жительства деликвента. Во-вторых, дела о нарушении водителями транспортных средств правил дорожного движения могут рассматриваться как по месту учета транспортных средств, так и по месту совершения проступка.

Стадия рассмотрения дела - главная в производстве по делам об административных правонарушениях. Здесь принимается акт, в котором компетентный орган официально признает наличие нарушения, определяет меру воздействия, а если закон требует - и наличие вины деликвента.

Процессуальным основанием для рассмотрения дела обычно является составленный компетентным должностным лицом (представителем общественной организации) и надлежащим образом оформленный протокол о нарушении. В установленных законодательством случаях таким основанием может быть постановление прокурора о возбуждении производства об административном нарушении.

Орган, рассматривающий дела, обязан проверять качество протоколов и не должен принимать к своему производству протоколы, составленные с нарушением требований закона. В таких случаях материалы должны быть возвращены для дополнительного производства. В ст. 360 ТК установлено: «Должностное лицо таможенного органа... получив для рассмотрения дело... возвращает это дело для дополнительного производства в случаях неполноты производства, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, или наличия иных обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела по существу».

Сразу же следует выяснить, компетентен ли орган рассматривать данное дело, не нарушены ли правила о подведомственности при направлении дела на рассмотрение.

Важным моментом подготовки дела к слушанию является вызов нарушителя, свидетелей и иных лиц, показания которых необходимы для правильного разрешения дела. Потерпевший,

.332 Глава 18. Стадии производства

если он имеется, может быть допрошен в качестве свидетеля. В случае необходимости органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело, может быть назначен переводчик, который обязан явиться по вызову.

Обычно вопрос Q вызове свидетелей и иных лиц решается по усмотрению субъекта административной юрисдикции. Вызов лица, привлекаемого к административной ответственности, регламентируется особо. По общему правилу дело разрешается в его присутствии. Заочное рассмотрение возможно лишь в случаях, когда имеются данные, что деликвент извещен о месте и времени рассмотрения, но от него не поступило ходатайство об отложении слушания дела (ст. 247 КоАП). Несомненно, что разбирательство дела в присутствии гражданина, уполномоченного представителя организации оказывает большее воспитательное воздействие, чем заочное. Кроме того, заочное разбирательство не позволяет всесторонне и тщательно исследовать обстоятельства, мотивы совершения нарушения, что может привести к принятию неправильного постановления.

В некоторых случаях, предусмотренных законодательством, присутствие гражданина, привлекаемого к ответственности, при разбирательстве дела обязательно. При его участии рассматриваются дела о мелком хищении, мелком хулиганстве, злостном неповиновении и др. В случае уклонения от явки лица, привлекаемого к административной ответственности за такие проступки, по вызову органа внутренних дел и народного судьи оно может быть подвергнуто приводу (ст. 247 КоАП).

Заочное рассмотрение дел о нарушении таможенных правил возможно лишь в случаях, когда:

- имеются данные, что лицо извещено о месте и времени рассмотрения, но от него не поступило ходатайство об отложении слушания дела;

- имеются данные о том, что лицо находится вне пределов Российской Федерации;

- лицо, могущее быть привлеченным к ответственности, не установлено;

- нарушение совершено при пересылке товаров в международных отправлениях.

В рассмотрении дела могут участвовать и другие заинтересованные лица. Административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних обязательно извещают прокурора о дне своих заседаний; в разбирательстве дела могут участвовать адвокаты, представители общественных организаций.

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках 333

Законодательством установлен общий 15-дневный срок рассмотрения дела и вынесения постановления по нему со дня получения протокола об административном нарушении и других материалов. Однако некоторые категории дел должны быть рассмотрены в сокращенные сроки: например, о мелком хулиганстве, злостном неповиновении, распитии спиртных напитков и появлении лиц в общественных местах в пьяном виде - в течение суток; о мелком хищении - в течение пяти суток. А дело о нарушении таможенных правил организацией должно быть рассмотрено в месячный срок.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто. Слушание начинается с объявления состава коллегиального органа или представления должностного лица, рассматривающего данное дело. Затем председательствующий коллегиального органа или должностное лицо объявляет, какое дело подлежит рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности, разъясняет участникам производства их права и обязанности. После этого оглашается протокол об административном нарушении. На заседании заслушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела, исследуются доказательства и разрешаются ходатайства. Если в рассмотрении дела участвует прокурор, заслушивается его заключение.

На этой стадии лицо, привлекаемое к административной ответственности, наделяется рядом прав, служащих гарантией законного и обоснованного решения дела. В частности, орган ( должностное лицо), рассматривающий дело, установив личность нарушителя, должен разъяснить ему права на ознакомление с представленными материалами, истребование новых доказательств или проведение дополнительной проверки обстоятельств нарушения, вызов свидетелей. По заявленному ходатайству орган обязан вынести свое решение о его удовлетворении или отклонении. Граждане, представители коллективных субъектов имеют право давать объяснения по существу, приводить дополнительные доказательства и т. д.

В процессе рассмотрения дела важное значение имеют анализ и оценка фактической ситуации (деяния), выбор и анализ правовой нормы и принятие постановления. Анализируя ситуацию, субъект административной юрисдикции определяет характер совершенного деяния, степень виновности деликвента, оценивает все доказательства; он обязан внимательно разобраться в существе дела, принять меры для объективного разрешения вопроса. Объективная истина по делу устанавливается на основании представленных материалов, а также в соответствии с данными, полученными в ходе слушания дела.

334 Глава 18. Стадии производства

На этом этапе необходимо установить: был ли совершен проступок, виновно ли лицо, подлежит ли оно ответственности, причинен ли имущественный ущерб, а также каковы отягчающие и смягчающие обстоятельства, причины и условия, способствовавшие нарушению; имеются ли основания для применения альтернатив административной ответственности.

Подведение итога всей предшествующей работы - принятие постановления. В нем дается окончательная оценка поведения лица, привлеченного к административной ответственности, определяется мера воздействия. В зависимости от результатов рассмотрения дела компетентный орган принимает один из двух вариантов постановления по делу: а) о наложении административного взыскания; б) о прекращении дела производством.

Постановление по делу представляет собой юридически властный - административный акт, обязательный как для нарушителя, так и для любых организаций, которые должны его исполнять. Оно должно надлежащим образом оформляться и содержать установленные законом реквизиты: наименование органа (должностного лица), принявшего акт; время и место принятия; данные о нарушителе (фамилия, имя, отчество, возраст, место работы, учебы, жительства); время, место и сущность нарушения; указание на норму права, предусматривающую ответственность за данное нарушение; характер решения (вид и размер взыскания и др.). В этом акте должен быть решен вопрос об изъятых вещах и документах. Постановление подписывается должностным лицом, рассмотревшим дело, а постановление коллегиального органа - председательствующим и секретарем.

В случаях, предусмотренных законодательством, о мере взыскания производится соответствующая запись на протоколе об административном нарушении либо постановление оформляется иным установленным способом.

На заключительном этапе стадии рассмотрения дела чаще всего совершаются следующие действия: постановление доводится до сведения субъектов производства, имеющих личный интерес в деле, о принятом решении сообщается администрации или общественной организации по месту работы, учебы или жительства виновного, вносятся предложения об устранении причин и условий нарушений.

Постановление должно быть доведено до сведения лиц или организаций, которым оно адресовано. Оно объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отноше-

§ 4. Пересмотр постановлений 335

нии которого оно вынесено. По просьбе потерпевшего, прокурора ему тоже должна быть выдана такая копия.

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях

Важной гарантией законности и обоснованности применения административных взысканий является существование стадии пересмотра постановлений. Под пересмотром понимается рассмотрение дел органами, на которые возложен контроль за законностью постановлений. Такая стадия предусмотрена во всех юрисдикционных производствах (процессах).

Пересмотр - это новое разбирательство дела субъектом, наделенным правом отменить, изменить или составить ранее принятое постановление без изменений. Пересмотр следует отличать от повторного рассмотрения дела, которое производится в тех случаях, когда принятое ранее постановление отменено и дело направлено на новое рассмотрение. В первом случае действует постановление по делу, законность и обоснованность которого проверяется. Во втором случае старое постановление отменено, и по делу необходимо принять новое.

Стадия пересмотра является факультативной, необязательной. Лишь небольшое количество дел рассматривается в порядке контроля, но уже сам факт существования такой возможности имеет большое превентивное значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания. Пересмотр постановлений как самостоятельная стадия, построенная на основе сочетания свободы обжалования и опротестования постановлений с обязанностью компетентных органов рассмотреть их, позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправлять и устранять допущенные ошибки. Гарантией соблюдения законности является также право вышестоящих органов исполнительной власти, независимо от наличия жалобы, протеста прокурора, отменять или изменять постановления. Таким правом наделен и председатель вышестоящего суда.

Правом пересмотра наделены: вышестоящий орган (должностное лицо; суд; орган (должностное лицо), принявший постановление. А процессуальными основаниями для пересмотра могут быть:

- жалоба лица, в отношении которого вынесено постановление;

- жалоба потерпевшего; - протест прокурора;

336 Глава 18. Стадии производства

- усмотрение вышестоящего органа (председателя вышестоящего суда);

- усмотрение органа, принявшего постановление. Иными словами, стадия пересмотра может начаться по жалобе гражданина и по инициативе органа, осуществляющего надзор за законностью, а также автора постановления.

Существует два вида жалоб на постановления по делам об административных проступках: общие и специальные. Специальная жалоба, или жалоба в порядке производства по делам об административных нарушениях, подается и рассматривается по правилам, закрепленным в ст. 266-273 КоАП, ст. 370-377 ТК.

На постановление народного судьи допускается подача только общей жалобы. Все иные постановления могут быть обжалованы в общем порядке и в порядке производства по делам об административных нарушениях.

Административное законодательство установило два канала, по которым деликвент или потерпевший может подать специальную жалобу на принятое постановление: а) вышестоящему органу; б) в районный (городской) или арбитражный суд. Иными словами, постановления субъектов исполнительной власти обжалуются либо в административном, либо в судебном порядке. Законодательством четко определены инстанции и различные варианты обжалования постановлений. Таких вариантов несколько.

Первый вариант - альтернативный. Любое постановление коллегиального органа, а также единоличное постановление должностного лица о наложении штрафа может быть обжаловано гражданином в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд. Какой канал обжалования избрать - административный или судебный, - решает гражданин.

Второй вариант обжалования - последовательный, ступенчатый, т. е. закон предоставляет право обжаловать постановление сначала в один орган, а затем в другой. Последовательное (ступенчатое) обжалование заключается в следующем. Жалоба на единоличное постановление должностного лица о наложении административного взыскания (кроме штрафа) подается гражданином в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, после получения ответа она может быть подана в суд.

Таможенным кодексом предусмотрено последовательное обжалование организациями постановлений таможенных органов. Третий вариант обжалования - исключительный: жалоба подается в административном порядке, т. е. только в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.

§ 4. Пересмотр постановлений 337

Четвертый вариант обжалования касается постановлений судей. По общему правилу они не подлежат обжалованию, но постановление о привлечении к административной ответственности за малозначительное преступление, принятое на основании ст. 50^ УК РСФСР, в 7-дневный срок может быть обжаловано в вышестоящий суд.

Специальная жалоба может быть подана в течение десяти дней (по ТК - двадцати дней) со дня вынесения постановления. В случае пропуска этого срока по уважительным причинам (болезнь, другие непредвиденные и чрезвычайные обстоятельства) законодательством допускается его восстановление органом, должностным лицом, правомочным пересматривать дела (ст. 268 КоАП). Если лицо подало жалобу в установленный срок, то это является основанием приостановления исполнения постановления о взыскании до ее рассмотрения. Исключение составляют постановления о наложении таких взысканий, как предупреждение, штраф, взимаемый на месте совершения проступка^ Жалоба подается в орган, вынесший постановление. Поступившая туда жалоба в течение трех суток должна быть направлена вместе с делом в орган (должностному лицу), который правомочен рассматривать ее и которому она адресована.

Протест прокурора на постановление субъекта исполнительной власти может быть направлен в вышестоящий орган, а на постановление народного судьи - самому судье или председателю вышестоящего суда.

Правомочный орган (должностное лицо) обязан рассмотреть поступившую жалобу или протест в десятидневный срок со дня поступления, а таможенный орган - в месячный срок. В соответствии со ст. 272 КоАП при рассмотрении жалобы или протеста на постановление он должен проверить законность и обоснованность вынесенного постановления, внимательно разобраться в существе жалобы, выяснить вопрос о компетентности органа (должностного лица), принявшего постановление, рассматривать данное дело и налагать взыскание, а затем вынести обоснованное решение. Субъект пересмотра обязан проанализировать нормативное, фактическое и процессуальное основания привлечения к ответственности, в том числе сам факт совершения проступка, причем данным лицом, его личности, доказательства по делу (объяснения свидетелей, потерпевших, выводы эксперта,

^ Следует напомнить, что специальная жалоба не может быть подана на постановление судьи, а значит, не предусмотрено приостановление ареста, исправительных работ.

338 Глава 18. Стадии производства

специалиста) и другие моменты. Кроме того, он должен проверить соблюдение процессуальных и давностных сроков привлечения лица к ответственности (возбуждения, административного расследования и рассмотрения), правильность квалификации деяния, законность и обоснованность взыскания.

Вышестоящий орган (должностное лицо), суд, пересматривая постановление, принимает одно из следующих решений:

1) оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;

2) отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение. Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), который не был правомочен решать данное дело, то оно отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица);

3) отменяет постановление и прекращает дело об административном нарушении;

4) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных санкцией соответствующей статьи с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Следует подчеркнуть, что при пересмотре дела наложенное взыскание не может быть усилено. Иными словами, на стадии пересмотра поворот к худшему законом (ст. 273 КоАП РСФСР) не допускается. А ст. 373 ТК РФ разрешает вышестоящему таможенному органу при пересмотре дела в связи с жалобой отменить постановление и возбудить уголовное дело. Такое отступление от запрещения поворота к худшему трудно признать обоснованным.

Копия решения по жалобе или протесту в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также органу, принявшему постановление по делу. Потерпевшему копия высылается по его просьбе. О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору.

Орган (должностное лицо), пересмотревший постановление, при установлении причин и условий, способствовавших совершению административных нарушений, вправе вносить соответствующим организациям и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий.

Отмена постановления с прекращением дела влечет за собой возврат взысканных денежных сумм, конфискованных предметов, а также отмену других ограничений, связанных с ранее принятым постановлением. При невозможности возврата предмета возвращается его стоимость.

§ 5. Исполнение постановлений 339 § 5. Исполнение постановлений

Исполнение постановлений - завершающая стадия производства. Ее сущность заключается в практической реализации административного взыскания, назначенного деликвенту. В процессе исполнения постановления лицо, совершившее административный проступок, претерпевает соответствующие лишения и ограничения личного, морального или материального характера.

В соответствии со ст. 278 КоАП постановление подлежит исполнению с момента его вынесения. Постановления являются административными актами и вступают в силу немедленно.

Исполнением постановлений заняты различные органы. При этом они осуществляют двоякую по характеру деятельность: по обращению постановлений к исполнению и по фактическому приведению их в исполнение. Первую из них, согласно ст. 278 КоАП, осуществляют юрисдикционные органы, т. е. те, которые выносят постановления о наложении административных взысканий. Вторую, в соответствии со ст. 279 КоАП, осуществляют специально уполномоченные на то органы государства в порядке, установленном законодательством. Вместе они образуют единую стадию исполнения постановлений, но являются разными ее этапами.

На первом этапе - обращения постановлений к исполнению - прежде всего юрисдикционный орган должен своевременно направить вынесенное постановление органу-исполнителю. В содержание этой деятельности входят также осуществление контроля за правильным исполнением постановлений и разрешение всех связанных с ним вопросов, прекращение исполнения постановлений по основаниям, предусмотренным ст. 281 КоАП.

Деятельность государственных органов по приведению в исполнение направленных им постановлений имеет своей целью непосредственную реализацию административных взысканий. Она производится посредством действий, которые причиняют наказанному соответствующие лишения и правоограничения в установленных постановлением пределах.

В производствах по некоторым нарушениям юрисдикционный орган, вынесший постановление, уполномочен сам привести его в исполнение. Так, за управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения виновные могут быть лишены прав на срок до трех лет органами ГАИ. Эти же органы и исполняют вынесенные ими постановления. Таможенные, налоговые органы тоже в основном сами исполняют свои постановления.

340 Глава 18. Стадии производства

В ст. 282 КоАП установлено, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения. В этот срок не включается время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой, связанное с принесением протеста или подачей жалобы. Нужно подчеркнуть: постановление должно быть обращено к исполнению в трехмесячный срок со дня вынесения. Позднее начинать исполнительное производство нельзя, это было бы нарушением законности. Но если исполнение начато до окончания срока давности, его можно продолжать столько, сколько необходимо. Закон не устанавливает предельного срока исполнительного производства, он может быть много больше трех месяцев.

Установленный ст. 282 КоАП срок исполнительской давности является общим. А в ст. 378 ТК закреплен специальный срок давности исполнения постановлений: постановление таможенного органа о наложении взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение шести месяцев со дня вынесения, исполнению не подлежит. Еще один специальный срок назван ст. 298 КоАП: водительское удостоверение не подлежит изъятию, если срок, на который водитель лишен права управления транспортными средствами, истек. Особенность этого специального срока заключается в том, что он различен в конкретных делах. В каждом конкретном случае он равен названному в постановлении сроку лишения водительских прав конкретного лица. Значит, со дня, следующего за днем вынесения постановления, течет срок обращения его к исполнению. Он может быть прерван фактическим изъятием удостоверения. Но если истекло время, равное сроку лишения прав, водительское удостоверение уже изымать нельзя, поскольку срок давности окончился.

Статья 280 КоАП предусматривает отсрочку исполнения таких постановлений, которыми наложены административные взыскания в виде штрафа, ареста и исправительных работ. Отсрочка, как и жалоба и протест, также приостанавливает исполнение данных постановлений; время отсрочки исключается из трехмесячного давностного срока. Предоставить отсрочку до одного месяца имеет право тот орган (должностное лицо), который вынес постановление. Основанием ее предоставления служат обстоятельства, наличие которых делает невозможным немедленное его исполнение. Так, Ц. был подвергнут административному аресту на 15 суток и помещен в изолятор временного содержания. На следующий день произошел несчастный случай в его семье. Судья, руководствуясь ст. 280 КоАП, отсро-

§ 5. Исполнение постановлений 341

чил на один месяц исполнение своего постановления, которым подверг Ц. административному аресту.

Производство по исполнению постановления о наложении штрафа регулируется ст. 285-288 КоАП. Они предусматривают два варианта исполнения постановлений. В кодексе один из них называется добровольным, а другой - принудительным.

Согласно ст. 285 КоАП штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее пятнадцати дней со дня вручения ему постановления, а в случае его обжалования или опротестования - не позднее пятнадцати дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения. Сумма штрафа вносится в учреждение банка, если иное не предусмотрено законодательством. Квитанция об уплате представляется органу (должностному лицу), наложившему штраф.

В случае неуплаты штрафа в установленный срок орган, вынесший постановление, обязан направить его для удержания суммы штрафа из заработной платы или иного заработка, пенсии или стипендии в соответствии с правилами, установленными ГПК РСФСР. Бухгалтерия организации, в которую постановление направлено для исполнения, обязана удержать соответствующую сумму штрафа (удерживая не более 20 % заработной платы ежемесячно), после чего возвратить постановление с отметкой об исполнении органу (должностному лицу), наложившему штраф.

Если нарушитель не работает либо взыскание штрафа из заработной платы или иного заработка, пенсии или стипендии невозможно, постановление должно быть направлено судебному исполнителю по месту жительства оштрафованного для обращения взыскания на его имущество или на долю в общей собственности. Судебный исполнитель предлагает нарушителю уплатить штраф, а в случае отказа от уплаты описывает, а затем реализует имущество на сумму, необходимую для взыскания штрафа. Взыскание не может быть обращено на имущество, на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не может быть обращено взыскание по исполнительным документам. Если необходимое имущество отсутствует, судебный исполнитель должен составить акт о несостоятельности оштрафованного и вместе с постановлением направить его органу (должностному лицу), наложившему штраф.

В соответствии со ст. 31 КоАП исправительные работы отбываются по месту постоянной работы нарушителя. Контроль за правильным исполнением наказания осуществляют судья, вы-

342 Глава 18. Стадии производства

несший постановление, а также инспекция исправительных работ, входящая в систему органов внутренних дел.

Постановление об исправительных работах направляется на исполнение не позднее чем на следующий день после его вынесения. Бухгалтерия предприятия на основании постановления удерживает из заработной платы нарушителя часть заработка, определенную постановлением, но не свыше 20 процентов, в течение всего срока наказания.

Судья в постановлении определяет календарный срок исправительных работ (1 месяц, 2 месяца). Виновный должен отработать все рабочие дни, приходящиеся на данный срок. Если число отработанных дней меньше числа рабочих дней, приходящихся на установленный календарный срок, и отсутствуют основания для зачета неотработанных дней, то исправительные работы продолжаются до полной отработки нарушителем положенного числа рабочих дней.

Надо иметь в виду, что в срок отбывания исправительных работ засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по причинам, считающимся в соответствии с законодательством уважительными, и ему за это время выплачивалась заработная плата (призыв на военные сборы, вызов в качестве свидетеля на судебное заседание и т. п.). В этот срок засчитывается и время болезни, время, предоставленное для ухода за больным, время, проведенное в отпуске по беременности и родам. Этот перечень, приведенный в ст. 300 КоАП, является исчерпывающим. Период болезни, вызванный опьянением или действиями, связанными с опьянением, в срок отбывания исправительных работ не засчитывается.

В соответствии со ст. 301 КоАП на администрацию предприятия, организации, учреждения по месту отбывания нарушителем исправительных работ возлагается: правильное и своевременное производство удержаний из заработка нарушителя в доход государства, своевременный перевод удержанных сумм в установленном порядке; трудовое воспитание нарушителя; уведомление органов, ведающих исполнением исправительных работ, об уклонении нарушителя от отбывания данного наказания.

В случаях, если исправительные работы назначены за совершение мелкого хулиганства и виновный уклоняется от их отбывания, судья вправе своим постановлением заменить неотбытый срок исправительных работ штрафом до половины минимального размера оплаты труда или административным арестом из расчета один день ареста за три дня исправительных работ, но не более чем на пятнадцать суток (ст. 302 КоАП).

§ 6. Особенности отдельных категорий дел 343

Постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение немедленно органами внутренних дел. Лица, подвергнутые такому взысканию, содержатся под стражей в местах, определяемых органами внутренних дел, отдельно от других задержанных или содержащихся под стражей по иным основаниям. Арестованные перед исполнением постановления подвергаются личному досмотру; у них изымаются вещи и предметы, запрещенные в местах содержания под стражей. Арестованные могут использоваться на физических работах без оплаты труда.

На этапе окончания исполнения постановление о наложении штрафа с отметкой об исполнении возвращается органу, вынесшему постановление. Конфискованное имущество должно быть реализовано, изъятые у водителей документы по истечению срока лишения водительских прав возвращаются. После реального исполнения или в случае, если невозможно выполнить постановление (несостоятельность лица, отсутствие вещей, подлежащих конфискации, окончание срока давности и т. п.), исполнение должно быть прекращено, дело возвращено органу, вынесшему постановление. Окончание исполнения означает и окончание производства по делу. Административное дело становится архивным делом.

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности отдельных категорий дел

Закончив рассмотрение материально-правовых и процессуальных вопросов административной ответственности, можно со знанием дела проанализировать особенности отдельных категорий дел об административных нарушениях. Этот класс нарушений юридических норм очень велик по объему и разнообразию охватываемых им явлений. Административные нарушения различаются по объекту (экологические, таможенные, налоговые и т. д.), по субъектам (индивидуальные, коллективные) и по другим материально-правовым признакам. И во многих случаях материально-правовые особенности нарушений обуславливают процессуальные особенности производства по соответствующим категориям дел.

В юридической литературе большое внимание уделено административной ответственности несовершеннолетних, должностных лиц, водителей и других субъектов правонарушений, ответственности за нарушение общественного порядка, налогового законодательства, экологических правил и т. д. Имеются специальные работы о рассмотрении дел в судебном порядке комис-

344 Глава 18. Стадии производства

сиями по делам несовершеннолетних, административными комиссиями и другими субъектами административной юрисдикции.

Ряд важных материальных и процессуальных особенностей имеют дела об административных нарушениях несовершеннолетних, коллективных субъектов и прежде всего организаций, являющихся юридическими лицами, а также дела, рассматриваемые в судебном порядке. Даже краткий анализ специфических признаков этих категорий дел позволяет лучше узнать и усвоить материально-правовые и процессуальные свойства административной ответственности по российскому праву в 90-х годах XX века.

А. Основные особенности административной ответственности коллективных субъектов (организаций)

1. Особая нормативная база.

Все нормы, содержащие административные санкции, следует поделить на три группы:

1) устанавливающие административную ответственность только индивидуальных субъектов (физических лиц);

2) устанавливающие административную ответственность индивидуальных и коллективных субъектов;

3) устанавливающие административную ответственность только коллективных субъектов.

К третьей группе нормативных актов относится, например, Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Во вторую группу входят ТК РФ, Закон РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г.' и десятки иных актов.

При анализе нормативной основы административной ответственности организаций следует обратить внимание на то, что КоАП РСФСР на действие коллективных субъектов не распространяется. А с другой стороны, ответственность за такие действия во многих случаях регулируется подзаконными актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и даже глав администраций субъектов Федерации.

2. Наличие вины не является обязательным условием для привлечения организаций к ответственности. Во многих случаях сам факт противоправного поведения считается достаточным

' СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.

§ 6. Особенности отдельных категорий дел 345

основанием для наложения административных взысканий, если причиной неправомерных действий не стала непреодолимая сила.

3. К коллективным субъектам применяются такие административные взыскания, как отзыв лицензий, ликвидация (запрещение деятельности, закрытие). Фактической ликвидацией является лишение права заниматься определенной деятельностью, ради которой коллективный субъект был создан (например, лишение специализированного совета по защите диссертаций права проведения защиты, лишение банка права заниматься финансово-кредитной деятельностью).

Большинство из названных в КоАП взысканий - возмездное изъятие, исправительные работы, арест, выдворение - к организациям не применяются. На них, как и на индивидуальных субъектов, чаще всего налагаются штрафы. Но размеры штрафов, налагаемых на организации, намного больше, чем размеры штрафов, налагаемых на физических лиц. Напомним, что максимальный размер штрафов, налагаемых на физических лиц, по общему правилу не должны превышать 100 минимальных размеров оплаты труда, а на организации штрафы налагаются и в сумме одной, пяти, десяти тысяч и более минимальных размеров оплаты труда.

4. С названными выше материально-правовыми связаны и процессуальные особенности рассматриваемой категории дел. Процессуальным основанием для рассмотрения дел в таких случаях часто являются не протоколы, а материалы, акты проверки. От имени организаций, в производстве участвуют их руководители или другие уполномоченные лица, жалобы организаций на постановления о наложении взысканий рассматривают арбитражные суды. Для организаций установлены иные сроки давности наложения, исполнения взысканий, иные сроки совершения процессуальных действий, иной порядок взыскания штрафов. К ним применяется такая мера процессуального принуждения, как арест банковских счетов.

Нужно отметить, что нет единого нормативного акта, который бы регулировал производство по наложению административных взысканий на коллективных субъектов. А во многих случаях такое производство регламентируется фрагментарно, частично'.

Б. Основные особенности административной ответственности несовершеннолетних

1. Дела об административных проступках несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет, как правило, передаются на

' См.: Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий. Тверь, 1995.

346 Глава 18. Стадии производства

рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних (ст. 14, 201 КоАП).

2. К несовершеннолетним не применяется административный арест. А с другой стороны, комиссии по делам несовершеннолетних могут применять к ним следующие меры воздействия воспитательного характера:

а) обязать принести публичное или в иной форме извинение потерпевшему; б) вынести предупреждение; в) объявить выговор или строгий выговор; г) передать под надзор родителей или лиц, их заменяющих, или общественных воспитателей;

д) направить в специальное лечебно-воспитательное учреждение;

е) поместить несовершеннолетнего, достигшего одиннадцатилетного возраста, в случае совершения им общественно опасных действий или злостного и систематического нарушения правил общественного поведения, в специальное воспитательное учреждение для детей и подростков (специальная школа, специальное профессионально-техническое училище). Указанную меру воздействия комиссия по делам несовершеннолетних может установить также условно с годичным испытательным сроком.

3. Несовершеннолетие является обстоятельством, смягчающим ответственность.

4. За ряд проступков к ответственности привлекаются только лица, достигшие 18 лет (ст. 163 КоАП РСФСР и др.).

5. За совершенные правонарушения к ответственности могут привлекаться как подростки, так и их родители (ч. 1 ст. 164 КоАП).

6. Интересы несовершеннолетних в производстве по делам об административных правонарушениях могут представлять их законные представители: родители, опекуны, попечители.

7. Комиссии по делам несовершеннолетних рассматривают дела по месту жительства нарушителей.

8. При отсутствии у несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство или нарушение правил дорожного движения, самостоятельного заработка, штраф взыскивается с родителей или лиц, их заменяющих.

9. Основными актами, регулирующими административную ответственность несовершеннолетних, являются КоАП РСФСР и Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних.

§ 6. Особенности отдельных категорий дел 347

В. Основные особенности рассмотрения административных дел в судебном порядке

1. Дела, как правило, рассматриваются судьей единолично. Независимость судей, их квалификация, особые процедурные правила рассмотрения дел обеспечивают надлежащий уровень этой административной деятельности.

2. Подведомственность судов (судей) регулируется ст. 202 КоАП. Судам поручено рассмотрение дел либо наиболее сложных, либо требующих большей беспристрастности, независимости, квалификации субъектов юрисдикции (ст. 40'-40^ 158, 165, 166' и др.).

3. Только в судебном порядке могут быть наложены такие взыскания, как исправительные работы и административный арест.

4. Суды (судьи) по общему правилу не могут рассматривать дела заочно. В случае уклонения деликвента от явки в суд, он может быть подвергнут приводу (ст. 247).

5. Как правило, судьи должны рассматривать дела в краткие сроки (ст. 257). Если по общему правилу дела рассматриваются в 15-дневный срок, то судьи рассматривают дела по ст. 40'-40^, 44, 153, 168 в течение суток, а в иных случаях - трех или пяти суток.

6. Постановление суда (судьи) является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных нарушениях не подлежит. Иными словами, специальная административная жалоба на постановление суда подана быть не может.

7. Постановление судьи может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда.

Рассмотрение судьями (судами общей юрисдикции) дел об административных нарушениях - это не правосудие, а административная деятельность, осуществление исполнительной власти. К виновным применяются административные взыскания, производство регулируется административным правом. Процессуальные нормы не предусматривают ведение протокола при рассмотрении дела, состязательность сторон, обжалование постановления судьи. Иными словами, производство по делам об административных нарушениях даже в судебном варианте еще не обладает в полном объеме качествами, которые позволили бы считать его правосудием.

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения

Дисциплинарное принуждение - один из видов государственного принуждения и ему присущи все общие признаки этого метода осуществления исполнительной власти. В то же время оно обладает рядом особенностей, совокупность которых определяет его качественное своеобразие как самостоятельной разновидности принудительной деятельности. А именно:

1. Меры дисциплинарного принуждения применяются чаще всего в связи с дисциплинарными проступками, но могут быть использованы и для борьбы с другими нарушениями и даже аморальными деяниями (студентов, следователей, например).

2. Дисциплинарное принуждение является внесудебным, оно - разновидность исполнительно-распорядительной деятельности. Когда речь идет об органах исполнительной власти, это очевидно. Но и прокурор, объявляющий выговор подчиненному работнику, осуществляет не прокурорский надзор.

3. Дисциплинарное принуждение осуществляют и органы негосударственных организаций в отношении работающих в них граждан. Таким правом, в частности, наделены коллегии адвокатов, профсоюзные комитеты, руководители коммерческих организаций. Они делают это на основе норм трудового права, в соответствии с теми полномочиями, которые закон предоставил работодателям. Процесс разгосударствления увеличил объем дисциплинарного принуждения, осуществляемого негосударственными органами и их должностными лицами.

4. Важнейшим признаком рассматриваемого явления является то, что дисциплинарное принуждение может осуществляться только в отношении членов устойчивых коллективов, субъектов постоянных организационных связей (рабочих, военнослужащих, студентов, заключенных и т. д.).

5. Названный выше признак обуславливает содержание дисциплинарного воздействия, для которого характерно широкое использование морально-правовых санкций (например, выговоров).

6. Дисциплинарное принуждение осуществляется субъектами дисциплинарной власти. Обычно ее имеют субъекты линейной власти, руководители коллективов. Исключения из этого прави-

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения 349

ла установлены нормами, предоставившими дисциплинарную власть в отношении военнослужащих начальнику и коменданту гарнизона, а также и некоторыми другими актами, действующими на транспорте. К конкретному правонарушителю меру дисциплинарного воздействия может применить только непосредственный или вышестоящий руководитель. А в целом носителями дисциплинарной власти являются очень многие субъекты, право осуществлять дисциплинарное принуждение предоставлено большому кругу органов и должностных лиц.

7. Дисциплинарное принуждение регламентировано многими отраслями права: трудовым, административным, исправительно-трудовым. В основном оно регулируется законодательными актами, но в ряде случаев правительственными постановлениями и даже ведомственными актами.

8. Если средства гражданско-правового и административного принуждения могут применяться как к индивидуальным, так и коллективным субъектам права, то меры дисциплинарного и уголовного воздействия применяются только к конкретным лицам. Дисциплинарное принуждение не только персонифицировано, но и индивидуализировано. Это частично проявляется в том, что в его рамках существует множество санкций и процедур, рассчитанных только на определенную группу лиц. Так, можно выделить особые санкции, применяемые к солдатам и матросам, офицерам и генералам, студентам и аспирантам, руководящим работникам, прокурорам и следователям.

Таким образом, дисциплинарное принуждение - это применение на основе юридических норм в процессе исполнительно-распорядительной деятельности субъектами дисциплинарной (линейной) власти принудительных мер к подчиненным в связи с совершением дисциплинарных (а в установленных специальными нормами случаях и иных) нарушений.

Дисциплинарное принуждение в отношении определенной категории субъектов регламентируется той отраслью права, которая целиком или в основном регулирует отношения администрации коллектива с ее членами. Так, применительно к рабочим и служащим действует трудовое право, применительно к заключенным - исправительно-трудовое. Административное право закрепляет применение мер дисциплинарного воздействия в отношении трех групп субъектов:

1) милитаризованных служащих (военнослужащих, военизированных служащих, аттестованных работников милиции); 2) обучающихся (учащихся, студентов, аспирантов);

350 Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

3) лиц, свобода которых временно ограничена на основе норм административного права (помещенных в лечебно-трудовые и иные профилактории, специальные приемники).

Нормативной основой дисциплинарного принуждения в отношении военнослужащих и аттестованных работников органов внутренних дел являются общевойсковые уставы Вооруженных сил РФ, Положение о службе в органах внутренних дел и Положение о материальной ответственности военнослужащих. Применение дисциплинарных санкций к студентам и аспирантам регламентировано в основном Типовыми правилами внутреннего трудового распорядка вузов, т. е. ведомственным актом. Дисциплинарная ответственность многих военизированных служащих, профилактируемых тоже в основном регулируются ведомственными актами. А нормативного акта, устанавливающего, какие санкции и в каком порядке можно применять к учащимся, - а в России их десятки миллионов, - вообще нет.

По функциональному критерию, непосредственной цели применения мер дисциплинарного принуждения можно различать: взыскания, восстановительные и иные меры.

Когда используются первые, наступает дисциплинарная ответственность; применение восстановительной меры - взыскания ущерба - есть не что иное, как материальная ответственность.

К иным следует отнести все меры дисциплинарного воздействия, которые законодатель не включил в число дисциплинарных взысканий и которые не связаны с возмещением ущерба. Например, отстранение от работы, применение оружия командиром в случае открытого неповиновения в боевой обстановке, помещение виновных, находящихся в нетрезвом состоянии, на гауптвахту или в камеру временно задержанных сроком на одни сутки. Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что в числе иных много мер пресечения, как самостоятельных, так и процессуальных.

§ 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву

Дисциплинарная ответственность - это наложение дисциплинарных взысканий субъектами дисциплинарной власти на основе правовых норм на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения. Она является составной, но достаточно самостоятельной частью дисциплинарного принуждения. Ее важнейшие отличительные особенности:

§ 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву 351

1) дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений (например, на основании ст. 16 КоАП РСФСР) и даже порочащих действий. Так, ст. 26 Закона РФ «О статусе военнослужащих» устанавливает: «За проступки, связанные с нарушением воинской дисциплины, норм морали и воинской чести, военнослужащие несут дисциплинарную ответственность...»;

2) она состоит в применении карательных санкций - дисциплинарных взысканий;

3) право на ее осуществление принадлежит субъектам линейной власти; она, как правило, реализуется в рамках линейной власти, в отношении линейно подчиненных руководителю членов коллектива;

4) основания и порядок наступления дисциплинарной ответственности регулируются различными отраслями права, а в рассматриваемых нами случаях дисциплинарная ответственность урегулирована административным правом (Дисциплинарным уставом Вооруженных сил РФ и другими актами).

На основе административно-правовых норм к дисциплинарной ответственности могут привлекаться десятки миллионов лиц - милитаризованные служащие, обучающиеся (учащиеся, студенты, аспиранты и др.) и лица, свобода которых ограничена в административном порядке.

Дисциплинарный проступок - один из видов правонарушений. Это вредное, антиобщественное, виновное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива, и состоящее в нарушении обязанностей, связанных с пребыванием лица в данном коллективе.

За совершение дисциплинарного проступка на виновного может быть наложено дисциплинарное взыскание. Виды и размеры этой разновидности карательных санкций устанавливаются нормативными актами. Цель их использования - общая и частная превенция правонарушений - достигается как содержанием, так и процедурой их применения. Дисциплинарные взыскания ухудшают правовое положение наказанного, на определенное время создают для него состояние наказанности.

Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение, исключение). И действуют они, как правило, лишь пока гражданин находится в коллективе, служит.

352 Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

Набор дисциплинарных санкций различен для разных категорий субъектов постоянных организационных связей. Так, для студентов, аспирантов, слушателей подготовительных отделений вузов - это замечание, выговор, строгий выговор, исключение, а для лиц рядового и младшего начальствующего состава МВД - это замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижении в должности, лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов внутренних дел.

К дисциплинарной ответственности военнослужащие, лица рядового, начальствующего состава МВД по общему правилу могут привлекаться до истечения 10 суток с того дня, как командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке, а студенты, аспиранты - не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 6 месяцев со дня его совершения.

Налагается дисциплинарное взыскание приказом компетентного должностного лица или решением коллегии. В Вооруженных силах, органах МВД взыскания могут налагаться устно. До наложения взыскания должно быть проведено служебное расследование обстоятельств дела, а члену коллектива обязательно должна быть предоставлена возможность дать устно или письменно объяснение.

Приказ о наложении дисциплинарного взыскания с указанием его применения объявляется виновному под расписку. Как акт исполнительной власти он вступает в силу немедленно. Если начальник избрал взыскание организационного характера - понижение в должности, увольнение (исключение) и т. п., - его нужно выполнить реально. В отношении военнослужащих, сотрудников милиции взыскания должны быть исполнены не позднее месячного срока со дня издания приказа. По истечении месячного срока давности дисциплинарное взыскание не может быть приведено в исполнение, но оно подлежит учету.

Взыскания, налагаемые на милитаризованных служащих, заносятся в их служебные карточки.

Сотрудник органа внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание последовательно вышестоящим начальникам вплоть до министра внутренних дел РФ, а в установленных законом случаях - в суд. Так, он вправе в месячный срок со дня вручения приказа об увольнении обжаловать его в суд. Но по общему правилу лица, на которых дисцип-

§ 3. Материальная ответственность по административному праву 353

линарные взыскания налагаются на основе норм административного права, обжалуют их в административном порядке.

Дисциплинарное взыскание по общему правилу считается снятым при наличии двух условий: 1) истек годичный срок давности и 2) лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности. Устные взыскания автоматически утрачивают силу по истечении одного месяца (ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел).

Состояние наказанности может быть прекращено и досрочно приказом руководителя, который наложил взыскание.

Дисциплинарным уставом Вооруженных сил не установлен срок, по истечении которого дисциплинарное взыскание утрачивает силу, а значит, состояние наказанности автоматически не может прекращаться. Взыскание может быть отменено приказом командира в порядке поощрения военнослужащего.

§ 3. Материальная ответственность по административному праву

Административная и дисциплинарная ответственность состоят в применении взысканий, т. е. карательных санкций с целью общей и частной превенции правонарушений. А материальная ответственность - это применение восстановительных санкций для того, чтобы возместить причиненный имущественный ущерб. Поэтому она наступает, если: 1) государству действительно причинен прямой, реальный ущерб; 2) при исполнении служебных обязанностей; 3) противоправным деянием; 4) виновно; 5) между противоправным деянием и наступившим ущербом имеется причинная связь.

Административным правом регламентируется только материальная ответственность военнослужащих и аттестованных работников МВД. Соответствующие нормы содержатся в положении о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству, утвержденном Указом Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г.'

Справедливо мнение о том, что «нет оснований противопоставлять гражданско-правовую ответственность за причинение вреда материальной ответственности: оба вида деятельности являются реализацией правовосстановительных санкций»^. Но с другой стороны, материальная ответственность реализуется в рамках коллектива, соответствующие полномочия - часть дисциплинар-

' ВВС СССР. 1984. № 3. Ст. 61. " Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 159.

354 Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

ной власти линейного руководителя, ущерб взыскивается с члена устойчивого коллектива. Поэтому в отличие от гражданской ответственности размеры взыскания связываются с размерами должностного оклада (заработной платы), дифференцируются в зависимости от степени вины, выполняемой работы.

Очень важно также отметить, что материальная ответственность наступает, когда причиненный ущерб связан со служебной деятельностью. От дисциплинарной этот вид ответственности отличает то, что размер применяемых санкций зависит в основном не от степени вины, а от размера наступившего в результате виновных противоправных действий вреда (1); виновный может добровольно возместить причиненный вред полностью или частично (2); санкция не может быть заменена мерами общественного воздействия (3).

Карательные и правовосстановительные санкции дополняют друг друга, могут применяться одновременно к одному лицу. Возмещение ущерба военнослужащими и призванными на сборы военнообязанными производится независимо от привлечения их к административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб государству. Взыскание ущерба с военнослужащих, работников МВД является разновидностью дисциплинарного принуждения. Административным правом регулируется не только основание, но и порядок привлечения названных выше лиц к ответственности. Он существенно отличается от порядка взыскания ущерба с рабочих и служащих, закрепленного трудовым правом.

Меры материальной ответственности, установленные нормами административного права, применяются в административном процессе. На основании Положения о материальной ответственности военнослужащих имущественный ущерб, если он причинен при исполнении служебных обязанностей, может быть взыскан: 1) с любых военнослужащих; 2) призванных на сборы военнообязанных; 3) курсантов военно-учебных заведений; 4) а также с лиц рядового и начальствующего состава МВД.

Положение устанавливает три вида материальной ответственности названных лиц: ограниченную, полную, повышенную. По общему правилу они несут ограниченную ответственность, с них взыскивается прямой действительный ущерб, но не более: месячного оклада с кадровых работников; 150 рублей - с военнообязанных; 100 рублей - с курсантов и военнослужащих срочной службы^

' Эти суммы можно индексировать по аналогии с КоАП РСФСР: 100 руб. приравниваются к месячному размеру минимальной оплаты труда.

§ 3. Материальная ответственность по административному праву 355

Имущественная ответственность в размере полного ущерба наступает, если он причинен: 1) умышленным уничтожением, порчей, повреждением, незаконным расходованием военного имущества или другими умышленными действиями; 2) приписками, искажениями отчетных данных; 3) недостачей, уничтожением или порчей подотчетного имущества; 4) лицом, находившимся в нетрезвом состоянии; 5) деянием, содержащим признаки преступления.

Повышенная ответственность - в кратном (от двух до десятикратного) размере - может наступить за ущерб, причиненный хищением, промотанием, недостачей оборудования, обмундирования, специальной одежды и обуви, валютных ценностей, изделий из драгоценных металлов и камней и некоторых иных видов военного имущества.

Установлен следующий порядок взыскания ущерба. Командир (начальник) воинской части, учреждения, предприятия при обнаружении ущерба немедленно назначает административное расследование. Оно должно быть закончено в месячный срок. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим командиром, но не более, чем на один месяц. Если причины, размер ущерба и виновные лица установлены ревизией, проверкой, следствием, расследование может не проводиться.

В месячный срок со дня окончания расследования, поступления материалов ревизии, следствия командир издает приказ о взыскании соответствующей суммы. Приказ объявляется под расписку виновному, который вправе его обжаловать вышестоящему командиру (начальнику). Жалоба не приостанавливает удержания, но при отмене приказа удержанные суммы не возвращаются.

Если ко дня увольнения, окончания сборов лицо не возместило причиненного им государству ущерба, оставшаяся за ним задолженность взыскивается в бесспорном порядке судебным исполнителем на основании исполнительной надписи органов, совершающих нотариальные действия, высылаемой командиром (начальником) по месту жительства (работы) виновного.