|
|
Особенность функционирования банковской системы в рыночной экономике заключается в необходимости организации регулирования и надзора. Во всех развитых странах банковские системы являются объектом усиленного контроля и надзора со стороны государства, более строгого, чем в отношении большинства других систем экономики. Необходимость банковского регулирования и надзора обусловлена рядом причинам, многие из которых уходят в далекое прошлое.
Банковская система выполняет важную роль посредника, аккумулируя денежные средства государства, предприятий и организаций, частных лиц и предоставляя их государству, юридическим и физическим лицам. Банки являются одним из важнейших хранилищ общественных сбережений, и прежде всего сбережений частных лиц. Банковские кредиты поддерживают потребительские расходы и инвестиционные нужды. Процессы, происходящие в банковской системе, имеют значение для всей экономики. Банки способны создавать деньги путем перераспределения кредитов или собственной инвестиционной деятельности, а следовательно, влиять на объем и структуру денежной массы и воздействовать на экономическую жизнь страны. И наконец, банки являются доверительными организациями. В основе их деятельности лежит доверие со стороны общества. При отсутствии доверия в банковскую систему не может поступить достаточно средств, что отрицательно скажется на развитии экономики. Например, важной причиной невысокой кредитной активности отечественных банков является отсутствие у них долгосрочных привлеченных ресурсов (средства, привлеченные на срок свыше одного года, составили по состоянию на начало декабря 1999 года примерно 8, 5% обязательств банков), что связано, прежде всего, с низким уровнем доверия к банкам и государству со стороны кредиторов и вкладчиков.
В соответствии со статьей 55 Федерального закона Российской Федерации «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) «Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций. Однако в процессе применения указанного закона в части надзорных и регулирующих функций возникают трудности в понимании терминологии и ее использования на практике.
Хотя термины «банковский надзор» и «банковское регулирование» часто используются попеременно, фактически они являются разными, но дополняющими друг друга.
По определению, содержащемуся в Банковской энциклопедии, регулировать - значит подчинять определенному порядку, правилу; упорядочивать; делать что-нибудь для получения нужных показателей.
В научной и учебной литературе под банковским регулированием понимается система мер, посредством которых государство обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банков, предотвращает дестабилизирующие процессы в экономике. Регулирование банковской деятельности - разработка конкретных стандартов, правил, руководящих принципов и определенных инструкций путем издания законов и нормативных актов, которые определяют структуру и способы осуществления банковского дела.
Банковский надзор (или контроль) предполагает мониторинг, инспектирование и исследование банковских организаций для того, чтобы оценить их состояние и их соответствие банковским законам и инструкциям. Надзор предполагает также обеспечение деятельности каждого коммерческого банка в соответствии с денежно-кредитной политикой государства. В организации и осуществлении банковского надзора различают: внешний контроль и надзор (пруденциальный надзор, инспектирование, внешний аудит) и внутренний контроль и надзор (внутрибанковский контроль и внутренний аудит).
К банкам, нарушающим требования законов и нормативных актов, применяются меры предупредительного и принудительного характера: от предписаний по устранению выявленных нарушений до отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Степень наказания определяется характером нарушений.
Главной целью надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации является поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
В 1996-1998 годах Банк России много уделял внимания укреплению регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. В 1996 году в Центральном банке была проведена организационная реформа надзорного блока: разделены функции лицензирования и собственно надзора, создано специальное подразделение для контроля за деятельностью крупнейших банков (ОПЕРУ-2). Начался пересмотр действующей нормативной базы. В 1997-1998 годах система контроля за деятельностью кредитных организаций приведена в соответствие Базельским принципам эффективного банковского надзора - основополагающего мирового документа в этой области. В практику вошли пруденциальные нормативы, принятые в качестве эталонных Базельским комитетом, были ужесточены требования к созданию новых банков, повышены требования к размеру капиталов существующих банков. Разработаны основы внутреннего контроля. Начата работа по отслеживанию деятельности структур, аффилированных с кредитными организациями. С 1 января 1998 года были введены новые План счетов, Правила бухгалтерского учета в кредитных организациях, формы статистической отчетности банков, которые позволили сделать информацию о деятельности банков более полной и адекватной, чем ранее.
Однако развитие банковского кризиса летом 1998 года наглядно продемонстрировало, что Центральный банк Российской Федерации скорее следовал в своих действиях за событиями, нежели мог их предвидеть и предотвращать. В силу разных причин действия органов банковского надзора не смогли предотвратить кризис или локализовать его последствия. Среди них можно выделить следующие:
1. За несколько лет объективно невозможно создать полностью совершенную нормативную базу и тем более нельзя обеспечить ее адекватное применение. Должны сформироваться и определенные профессиональные навыки сотрудников как надзорных органов, так и контролируемых ими банков.
2. Система банковского надзора в России децентрализована: основная работа по надзору осуществляется региональными подразделениями Банка России, центральный аппарат занимается вопросами создания нормативной базы, разработкой методологии надзора, анализом сводной информации. В такой ситуации региональные власти могут оказывать существенное «давление» на отношение Банка России к проблемам того или иного банка, на адекватность и беспристрастность оценок реального положения в банках. В силу организации надзора по принципу местонахождения головной конторы банка его филиалы и отделения могут находиться вне зоны внимания надзорного органа, если они расположены в других регионах страны.
3. Надзорные органы (особенно в регионах) испытывают острый недостаток квалифицированного персонала. Это объясняется и отсутствием опыта, и большим количеством новых направлений работы, неизбежно сопутствующих деятельности государственных органов стран с переходной экономикой и материальными факторами.
4. В России, как и во всем мире, существует проблема объективного противоречия интересов Центрального банка и коммерческих банков. Если Центральный банк заинтересован в развитии и укреплении системы надзора и контроля, то отдельные коммерческие банки считают, что это мешает успеху их бизнеса. В результате они целенаправленно дезинформируют надзорные органы, а при необходимости через органы государственной власти или средства массовой информации создают помехи работе Центрального банка.
5. Отсутствие в коммерческих банках системы внутреннего контроля, соответствующей характеру и масштабу проводимых банком операций. Несоответствие уровня банковского менеджмента постоянно растущим банковским рискам является также одной из основных причин российского банковского кризиса 1998 года.
Вслед за Базельским Комитетом в 1997 году Банк России предпринял попытку с помощью нормативных документов (Положение «Об организации внутреннего контроля в банках» и Указания «О порядке организации внутреннего контроля в кредитных организациях - участниках финансовых рынков») улучшить управление в кредитных организациях путем введения относительно автономной системы внутреннего контроля.
Появление указанных документов объясняется, во-первых, негативными тенденциями в банковском секторе российской экономики, во многом вызванными отсутствием высококачественной и высокоорганизованной системы управления в коммерческих банках, и, во-вторых, рекомендациями международных финансовых и правовых институтов.
В связи с выходом этих документов для всех коммерческих банков стали актуальны вопросы организации системы внутреннего контроля, создания и функционирования службы внутреннего контроля.
Контроль является неотъемлемой функцией менеджмента. Контроль очень важен, чтобы организация функционировала успешно. С помощью контроля удается определить, достигла ли организация своих целей, обнаружить ошибки руководства и ошибки персонала. Было бы заблуждением сводить контроль только к ограничениям, заставляющим каждого действовать в рамках, установленных законодательством, нормативными актами и стандартами профессиональной деятельности. Прежде всего, контроль - это процесс обеспечения достижения организацией своих целей.
По времени осуществления различают три основных вида контроля: предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль осуществляется посредством реализации правил, процедур и линий поведения. Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе проведения работ. Чаще всего его объектом являются сотрудники организации. В рамках последующего контроля фактически полученные результаты сравниваются с требуемыми, проверяются полнота, своевременность и правильность выполнения всех установленных процедур, осуществляется анализ и вносятся предложения по совершенствованию деятельности организации.
В процедуре контроля выделяют три различных этапа: 1) выработка стандартов; 2) сопоставление с ними реальных результатов; 3) принятие необходимых корректирующих действий.
Полная модель процесса контроля, применимая к любой организации, представлена на рисунке «Модель процесса контроля».
В американских руководствах по менеджменту подчеркивается, что эффективно функционирующий контроль должен обладать несколькими важными свойствами: стратегическая направленность контроля, ориентация на результаты, соответствие делу, своевременность, гибкость, простота и экономичность контроля.
Для банков жизненно важно иметь эффективный внутренний контроль для защиты интересов инвесторов, клиентов и своих собственных интересов.
В зарубежной терминологии для обозначения внутреннего контроля в банках применяется специальное собирательное понятие «комплайнс». В широком смысле слова под комплайнс понимается порядок осуществления операций в соответствии с действующим законодательством; в узком смысле, комплайнс - это система мер, основанных на солидарном и доверительном взаимодействии клиентов, банка и его сотрудников, обеспечивающая защиту их интересов в рамках принятых законов и других нормативных актов.
Внутренний контроль банка должен охватывать все стороны его деятельности. На практике внутренний контроль в коммерческом банке начинается с Наблюдательного Совета, Правления, Кредитного комитета. Помимо этого в банках формируются управления (отделы, службы) по внутреннему контролю, непосредственно подчиненные руководству. В небольших банках, ощущающих серьезные проблемы с кадрами для такой деятельности, функции внутреннего контроля выполняют службы внутреннего аудита.
Поскольку в коммерческих банках существуют широкие возможности обмена между сотрудниками нераскрытой информацией, которая может быть использована в корыстных целях, центральная функция службы контроля состоит в управлении потоками информации, в контроле за надлежащим поведением служащих, занятых операциями на финансовых рынках.
Интересен опыт одного из крупнейших немецких банков - Дойче Банка - в организации контроля за информационными потоками. В банке используются специальные инструменты, препятствующие обращению сотрудников с нераскрытой информацией, а также направленные на вскрытие нарушений и наложение санкций вплоть до введения ограничений на проведение сотрудниками операций и дисциплинарных мер. К таким инструментам относятся реестр отслеживания и стоп-реестр. Кроме ведения реестров, задачей службы внутреннего контроля Дойче Банка является создание «доверительных зон», препятствующих бесконтрольному хождению нераскрытой информации внутри банка.
С принятием Банком России Положения «Об организации внутреннего контроля в банках» и Указаний «О порядке организации внутреннего контроля в кредитных организациях - участниках финансовых рынков» у российских коммерческих банков появились формализованные ориентиры для формирования системы внутреннего контроля.
Основной целью вводимой системы является защита интересов, прежде всего клиентов и инвесторов банков, а затем интересов банков. Интересы клиентов в случае возникновения конфликта интересов пользуются безусловным приоритетом.
Непосредственной организацией системы внутреннего контроля в банках должны заниматься специальные контрольные службы. Для этого они наделены исключительными правами и обязанностями.
Основная цель новой системы достигается путем организации контроля за соблюдением требований законодательства и нормативных актов, обеспечения контроля за банковскими рисками и надлежащего уровня надежности банка, а также путем разрешения возникающих в процессе деятельности банка конфликтов интересов.
Внутренний контроль за соблюдением требований действующего законодательства и нормативных актов может быть организован по следующим направлениям:
контроль требований при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитной организации;
контроль за соблюдением порядка регистрации изменений и дополнений, вносимых в устав кредитной организации, в состав ее участников и руководителей исполнительных органов;
выполнение порядка формирования уставного капитала;
контроль за выполнением установленных экономических нормативов;
контроль за соблюдением обязательных резервных требований;
контроль за порядком формирования резервов на возможные потери по ссудам и под обесценение вложений в ценные бумаги;
контроль за проводимой кредитной политикой;
контроль за соблюдением правил ведения бухгалтерского учета;
контроль за выполнением порядка и сроков предоставления отчетности;
контроль за соблюдением правил осуществления расчетов, за осуществлением выплат по обязательствам;
контроль за выполнением порядка ведения кассовых операций;
контроль за соблюдением порядка привлечения вкладов физических лиц;
контроль за соблюдением установленных антимонопольных правил;
контроль за соблюдением лимитов и сублимитов ведения открытой валютной позиции;
контроль информационных потоков;
контроль за предотвращением манипулирования ценами;
контроль взаимоотношений банка и его сотрудников с клиентами;
контроль за предотвращением легализации (отмывания) доходов, полученных незаконным путем.
Последние четыре требования являются в определенном смысле новыми в российской банковской практике и заслуживают особого внимания при организации системы контроля в банках.
Следующим направлением организации внутреннего контроля в банках является контроль за рисками банковской деятельности. В рамках этого направления необходимо обеспечить ограничение рисков, принимаемых кредитными организациями, и такой порядок проведения операций и сделок, который способствовал бы достижению установленных банком целевых ориентиров деятельности.
Система внутреннего контроля за основными видами рисков банковской деятельности организуется на трех основных уровнях: индивидуальном, микроуроне и макроуровне. Контроль за рисками на каждом уровне осуществляется при помощи трех его разновидностей: предварительного, текущего и последующего контроля.
Организация системы внутреннего контроля, соответствующая характеру и масштабу проводимых банком операций, несомненно приведет к совершенствованию банковского регулирования и надзора, а также к положительному эффекту как для отдельных банков в виде доверия, хорошей репутации и связанных с этим деловых успехов, так и для всей банковской системы России.
|
|